土地都去哪儿了

2006年，“十一五”规划纲要中首次提出18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是一道不可逾越的红线。2013年12月的中央农村工作会议提出，要确保粮食安全，坚守18亿亩耕地红线。2022年1月，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出：落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。

国家为什么要反复强调耕地红线？耕地到底都去哪儿了？

所谓耕地红线，来源于多重因素的判断。

首先是要养活中国的需要。2006年，国家统计局与原农业部基于当时人口、粮食亩产与复种指数等综合因素，计算出若确保2010年和2030年我国粮食自给率稳定在95%以上，则至少需要18亿亩耕地。这是18亿亩耕地红线的起源。

其次是国际形势复杂，需要确保粮食安全。特别是当前俄乌战争仍在继续，与此同时台海局势趋紧，更是需要中国碗装中国粮，才能掌握国际博弈的主动权。

最后是自然生态环境恶化的影响。去年持续干旱，印度、越南等国都在限制粮食出口，中国需要应付恶劣自然环境带来的挑战。

如此考量，实施长牙齿的耕地保护硬措施，确实具有合理性。毕竟，没有饭吃，是天大的事情。

但是，守住18亿亩耕地红线，为什么要将池塘、河滩甚至公墓等这些本来不是耕地的土地，都当成耕地保护？真正的耕地都去哪儿了？

笔者及研究团队于2022年暑假在南方Z省某地调研，发现当地要造一个13万人的新城，要将1万名偏远山区的村民都搬到平地城市居住，还要建设工业园吸纳外地人来投资就业。在“人产城”的过程中，村民变市民，吸纳的外地人，都需要工作、需要生活住房、需要良好的基础设施等。这需要消耗大量耕地。

资料图

于是，当地就将搬迁后的宅基地进行还耕。但是那些搬空了的山区村庄还耕后根本就没有人去耕种，即使种了，因没有人照看，粮食作物也会受野猪、飞鸟等动物侵害，基本上没有什么收成。当地乡村干部只好花钱请人撒些草种或油菜种子，任其自生自灭，先过了卫星图片这一关再说。

当然快速发展并不是Z省一省的故事，全国各地都在发展。据国家统计局的统计公报显示，2022年全年，全国国有建设用地供应总量76.6万公顷，约合1149万亩。这些土地摊到69万个行政村，每个村需要造地16.7亩，按3万个乡镇算，每个乡镇需要造地383亩。所以全国各地乡村干部都在搞占补平衡。有的地方是为了本地发展而积聚用地指标作贡献，有的地方是为了通过造地增加土地，然后在增减挂钩中将土地转卖为建设用地从而获得本地的发展资金。

需要警惕数字治理的限度

要兼得经济发展与粮食安全，在不具备充分条件的情况下，上演荒诞剧就不奇怪了。而这些荒诞剧，若细究，在很大程度上是过于依赖数字治理造成的。

数字治理是随着数字技术在经济、社会、政治生活中日益广泛的应用而产生的新型治理，数字化被作为工具或手段应用于现有治理体系，其目的是提升治理效能。在18亿亩耕地红线守护中，就用到了数字治理。不过，当下看来，其中隐藏了两点问题亟待改进。

其一是利用卫星图班。

将当下的图斑与三调时的进行比对，凡是原来显示是良田、现在种树了或抛荒了，就下达整治任务。有时为了满足数字正确，就将池塘、河滩、墓地等都圈成了耕地，直接下达到乡镇，不听任何解释，先完成任务再说。

其二是利用压力型体制，层层追责。

某省今年将非粮化整治作为非常强硬的任务，如果一个村或社区完成不了任务，就有可能层层约谈，省里约谈市长市委书记，市里约谈县长县委书记，县里约谈乡镇长和党委书记，乡镇约谈社区和村干部，越往下会越不客气。

一位基层干部说，面对“别人都能干好，你为什么不行”的质问，实在是难以辩驳，也实在是颜面扫地。所以有些乡村干部要给村民送礼，直接请上工人带着电锯到村民地里去杀树，向大户说好话帮助复垦……

在整个过程中，数字摇身一变由手段变成目标，在很大程度上形成了数字官僚主义甚至霸权主义，完全不顾乡村治理中的工具理性与价值理性。

比如，种上的黄桃树刚盛产，是否等个三五年再复垦，才最能照顾承包户的利益，也不需要政府出高额的补偿金？将河边滩涂地改造成耕地，将池塘当作耕地要求整治，在石头上盖上土造成“良田”，是不是可以停止这些劳民伤财的操作？从工具理性来看，损害了农民乃至当地的利益；从价值理性来看，这些耕地整治过度消耗了基层干部的工作能量，也伤害了与民众的感情。

应该说，数字治理可以提升治理精准化、规范化，但是如果不加限度地乱用，就有可能造成数字灾难。

技术，服务于人，更要服务于人民。人民的利益，应是技术发展和应用的最终目的，这点自始至终都不应被淡忘。

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