· 塞安全政策观察指标，出现新动向

谈到这一过程，还有一个人物无法绕开，那就是美国前驻塞尔维亚大使克里斯托弗·希尔。

希尔此前在接受德国《法兰克福汇报》采访时提到，美国从2022年开始就在推动塞尔维亚和乌克兰总统之间建立联系。相比外交接触本身，更具争议的是他对于塞尔维亚军火贸易的描述。按照相关采访内容，乌克兰方面曾向美国提供一份所需武器弹药清单，美国驻塞尔维亚使馆随后研究塞尔维亚军工业能够提供哪些产品，并支持采购塞尔维亚生产的弹药。这些弹药随后通过波兰、捷克等中间国家流向乌克兰。

更敏感的是，按照希尔的说法，参与交易的部分贝尔格莱德方面人员实际上知道这些中间国家并不是真正的最终使用方。这就涉及军火贸易中一个非常关键的制度——最终用户证明，也就是End-User Certificate。通常情况下，武器出口需要由采购方政府，通常是国防部门提供最终用户证明，明确武器最终卖给谁、由谁使用。因此，从法律文件和交易形式来看，塞尔维亚过去很多武器弹药并不是直接出口到乌克兰，而是卖给第三国。第三国携带符合规定的最终用户文件采购，塞尔维亚完成合法出口；货物进入第三国以后，再由第三国转交乌克兰。

塞尔维亚政府过去的公开立场一直是，塞尔维亚出售给的是合法买家，并没有直接武装乌克兰；如果采购国随后违反最终用户承诺，应当由采购方承担责任。从严格的贸易制度而言，理论上出口国甚至可以因为违反最终用户承诺而对采购国采取限制措施。问题在于，塞尔维亚有没有能力这么做，以及在现实利益面前有没有意愿这么做，是另外一回事。如果结合俄罗斯情报部门过去的指控、部分泄露文件以及希尔自己的说法来看，现实情况很可能比“塞尔维亚对此完全不知情”复杂得多。

在俄罗斯施压之下，当地时间2025年6月23日，塞尔维亚总统武契奇宣布停止所有军火出口。

但这里同样存在一个历史上的回旋镖。如果俄罗斯持续围绕“塞尔维亚武器最终进入乌克兰”向贝尔格莱德施压，那么塞尔维亚也完全可以反过来提到上世纪90年代叶利钦时期俄罗斯对克罗地亚的武器供应问题。

除了外部压力之外，还有一个更加现实的因素，那就是钱，以及整个塞尔维亚军工业的生存。塞尔维亚并不是一个只有少量军工生产能力的小国，仅国防工业就业人口就大约有2.4万人。俄乌战争升级以后，全球弹药需求和价格大幅上升。对于一个有传统军工基础、又长期依赖出口的国家而言，这意味着一个巨大的市场。

俄罗斯发现越来越多的塞尔维亚生产的弹药出现在乌克兰后，自然对此不满。2025年，俄方公开指控塞尔维亚通过捷克、波兰、保加利亚等中间渠道向乌克兰输送弹药。随后，武契奇宣布暂停弹药出口，一度采取了相当严格的限制措施。但长期全面关闭出口，对塞尔维亚军工体系的代价显然非常高。

此后武契奇的口径开始出现调整：塞尔维亚可以把弹药出售给欧盟国家，至于欧盟国家购买以后如何处理，则是另外一回事。这又回到了塞尔维亚外交的一个核心特征——议题拆分。塞尔维亚没有直接卖给乌克兰，也没有加入针对俄罗斯的制裁，但同样不准备把自己的军工出口市场彻底关闭。这就是今天塞尔维亚政策的典型状态。

泽连斯基访塞结束后，武契奇接受媒体采访时还被问到，双方是否讨论安全议题，以及此前传出的塞乌联合生产无人机问题。武契奇的回答是，安全问题谈到了，但没有讨论联合生产无人机。

不过，他紧接着又提到塞尔维亚正在和以色列共同建设无人机工厂。这个问题本身值得单独关注。在我看来，在最近一轮美国、以色列与伊朗之间的军事冲突中，以色列同样不能回避主动发动军事行动的责任。那么问题随之出现：一方面，塞尔维亚在乌克兰问题上不断强调主权、领土完整以及反对以武力改变边界；另一方面，它却又在和另一个主动使用军事力量的国家深入发展军用无人机合作。这里至少存在一个非常明显的政策是否一致性问题。

更值得关注的是，塞尔维亚自身并非完全没有扩大无人机生产的能力。那为什么一定要将以色列如此深度地引入这一领域？以及，为什么以色列相关项目在塞尔维亚执政体系，尤其是外交与安全政策圈层中能持续获得如此大的政策绿灯？

我过去认为，这可能部分源于塞尔维亚政府迎合美国共和党政治网络的考虑，再叠加历史、宗教和地区政治因素。但从目前的合作深度来看，仅用这些因素来解释已变得越来越困难。这会是未来观察塞尔维亚安全政策时一个值得持续关注的问题。

· 一名德国记者的挑衅提问和一场“事先张扬”的议会选举

泽连斯基此次访问期间还有一个颇具象征意义的插曲。在记者会上，《法兰克福汇报》记者Michael Martens向泽连斯基提出了一个后来在塞尔维亚互联网上引起巨大争议的问题，其核心意思是：“我们欧洲人还能做什么，来帮助你杀死更多俄罗斯士兵？”

听到德国记者问泽连斯基“怎么帮你们杀死更多俄罗斯人”，武契奇的表情出现变化

这个问题确实问了，并非塞尔维亚网友杜撰，但其政治效果必须结合提问地点来看——这里不是柏林，也不是布鲁塞尔，而是贝尔格莱德。这是一个1999年曾经遭到北约轰炸、国内又存在大量亲俄民众的国家。在塞尔维亚总统府，当着塞尔维亚总统的面，一位德国记者问乌克兰总统“欧洲还可以怎样帮助你杀死更多俄罗斯士兵”，无论提问者如何在德国语境中理解自己的问题，但一旦进入塞尔维亚的政治传播环境，其效果都会完全不同。

武契奇的回应也值得注意。他没有顺着问题讨论如何向乌克兰提供更多军事支持，而是首先强调，如果讨论杀戮，他希望杀戮能够停止，同时明确表示此次访问中没有讨论军事合作。这实际上非常符合武契奇当前的政治需要：他可以同泽连斯基见面，可以支持乌克兰的领土完整，也可以支持乌克兰加入欧盟，但他不可能在贝尔格莱德公开把自己的政策描述成“帮助乌克兰杀俄罗斯人”。这条红线在塞尔维亚国内政治环境下几乎不可能跨越。

这一点尤其重要，因为塞尔维亚距离新的议会选举恐怕已经不远。武契奇今年6月底曾表示，未来三到四个月可能提前举行议会选举，并且自己也可能在总统任期结束前提前辞职，为下一步政治安排创造条件。如果先举行议会选举，再由武契奇辞去总统职务，那么议长将按照宪法担任代理总统，新的议会多数则可以提名武契奇出任总理。无论这一安排最终是否完全按照目前设想推进，在这样一个国内政治敏感时期邀请泽连斯基访问，在传统亲俄选民看来未必是加分项。

过去一年多，塞尔维亚持续经历抗议和政治危机。对于执政党来说，现在最不愿意做的事情之一，就是主动刺激自己的传统选民。因此，如果单纯从国内政治角度衡量，请泽连斯基来贝尔格莱德其实是有代价的。但武契奇仍选择完成这次访问，很重要的一个原因在于另一边站在欧盟。他需要向布鲁塞尔证明，塞尔维亚虽然没有参加对俄制裁，但在乌克兰最核心的主权和领土完整问题上，没有站到俄罗斯那一边。塞尔维亚可以同泽连斯基进行元首互访，可以支持乌克兰的欧洲一体化，也可以在国际场合维持对乌克兰领土完整的支持。因此，如果欧盟继续简单地以“亲俄”为由向塞尔维亚施压，贝尔格莱德就拥有更多可以用来反驳的政治筹码。

更重要的是，这个动作还可以反过来服务塞尔维亚自身的科索沃叙事。欧盟长期要求塞尔维亚同科索沃实现关系正常化，塞尔维亚入欧谈判中甚至专门设置了第35章，用于处理与科索沃关系正常化问题。欧盟也长期强调，不希望把尚未解决的双边争端直接带入欧盟。

但这里需要纠正一个网上经常出现的说法，即“欧盟法律明确规定，存在领土争议的国家绝对不能加入欧盟”。这种说法过于简单。欧盟确实非常重视候选国在加入前解决双边争端，但这并不是一条机械适用、毫无例外的绝对法律规则。最明显的例子就是塞浦路斯。2004年塞浦路斯加入欧盟时，岛屿实际上仍处于分治状态，法律上整个塞浦路斯共和国加入欧盟，但欧盟法在北部、即塞浦路斯政府无法实际控制的地区暂停适用。

这件事对塞尔维亚尤其重要。假如未来乌克兰在领土问题最终解决以前就加入欧盟，那么贝尔格莱德几乎一定会拿这个案例来说事：即使假设乌克兰一部分领土不在基辅实际控制之下，仍可以作为一个主权完整国家加入欧盟，那为什么到了塞尔维亚这里，科索沃问题就必须成为入欧前提？这是不是双重标准？从政治话术的角度来看，这绝对会成为塞尔维亚手中非常好用的一张牌。因此，武契奇支持乌克兰加入欧盟，本身并不完全是一个“亲乌克兰”的动作，它也符合塞尔维亚自身利益。

这次会谈以后，武契奇虽然支持乌克兰的欧洲道路，但又对“塞尔维亚和乌克兰能够非常快速加入欧盟”的前景泼了冷水。换句话说，支持归支持，但并不真的相信布鲁塞尔会在短期内突然把所有候选国都接纳进来。