“这就需要尽快把公共交通列入国家基本公共服务清单，明确它的性质和各级政府分担的补贴比例，让各方面的保障更有依据。公共交通纳入国家基本公共服务清单之后，也给地方政府的资金安排提供了依据，在地方财政支出中，将公共交通纳入优先级、进行优先保障。”

二是公交自身的优化。2012年全国拥有公共汽电车运营车辆47.49万辆，而在客运量少了近一半的情况下，2022年年末全国拥有公共汽电车增加到70.32万辆。“公交公司自然无法承受。”

“不得不承认，我们并不能无限制地提供一种公共服务水平，只能是按照经济水平提供合理的公共服务水平，即公共交通必须做一些收缩、优化，认清哪些地方必须要保障公交，哪些地方有很多种出行方式，可以减少一些公交服务。”

徐高则认为，要解决公交运营困难的局面，最主要还是要化解地方政府当前的财政困境。第一是要把经济增长稳住，出台稳增长的政策；第二要支持房地产的健康发展；第三是要给地方政府更多的发债空间和融资渠道；第四，对于地方政府存量债务，单靠地方政府自身很难化解，还是需要中央出台一揽子政策加以解决。

地铁如何避免成为如今的“保定公交”？

“我觉得，未来地铁面临的运营成本矛盾可能要比现在公交车的要大，因为从很多其他城市的经验来看，它的成本压力比公交车要高，维护成本也更高。”苏奎在接受对话时这样说。

地铁也是当今社会生活中不可缺少的交通工具之一。除了速度快、不会堵车的印象之外，地铁还有一个特点就是“贵”，正所谓“地铁一响，黄金万两”。

苏奎指出，与公交车相比，地铁是一个相对昂贵的出行方式，使用时间越久，越能发现地铁的运营成本之高。“纽约地铁设备已经六七十年没有更换，都是破破烂烂的，不是不想换，是没钱换。”

此外，他还表示，地铁的固定成本也很高，撤掉一条没有客流的公交线路很容易，但地铁线路建好之后，就没有办法轻易撤除了。

苏奎介绍说，地铁的成本很高，每人每次乘坐地铁的成本至少是12-15元，如果是客流量低的线路，成本可能超过15元。但乘客每人支付的平均票价一般不超过3元。

地铁运营成本和固定成本都很高，并且靠卖票并不能回本，但为什么仍有城市愿意举债修地铁？

“地铁也是一个公益性的基础设施，只从卖票收入看地铁投资回报率，过于狭隘了。”

徐高解释说，地铁对社会的贡献不仅仅体现在卖票收入上，还体现在便捷居民出行、提高生活水平、活跃经济活动、增加税收、提升城市品质等方面，这些都应该算成地铁的投资回报率。“想要靠地铁项目本身挣钱，不符合公益项目自身的规律。还是要算大帐，将社会效益全部考虑进来，通盘计算投资回报率。”

也正是因为如此，各个城市纷纷开始规划地铁建设。但随着国家提高地铁门槛，不少城市暂时难圆“地铁梦”。

早在2018年，发改委就发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》。《意见》显示，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。此外，对客流强度也有明确的要求。

连客流量较高、地铁盈利能力强的深圳地铁今年都被砍掉了2条线路。

据微信公众号“深圳发布”6月26日消息，深圳轨道交通五期已经开工建设，共11条线路，规划线路总长185.6公里、总投资1952亿元。而在2022年发布的深圳轨道交通第五期规划环评首次公示中，《深圳市城市轨道交通第五期建设规划（2023-2028年）》包含13个建设项目，规模约226.8公里。

“深圳发布”2022年8月26日发布的深圳市城市轨道交通第五期建设规划方案示意图

除深圳外，杭州的地铁项目被砍掉4个。据都市快报报道，2021年7月，杭州地铁官网发布的《杭州地铁四期建规环评公众意见征询》中，建设规划共12个项目，包含5个新建项目和7个延伸项目，总里程数244.8公里。而微信公众号“杭州发布”今年7月消息显示，杭州地铁四期线路里程共计152.9公里。其中，延伸线项目5个，新线项目3个。

受访的城市管理专家认为，过去的地铁发展思路是以地铁来引导城市扩张，但目前中国城市从高速扩张期进入相对稳定期，人口甚至进入下行周期，这个思路就不适用了，地铁引导城市扩张的功能应该被弱化，回归到最基本的交通功能。

“目前，我国城市进入稳定期和高质量发展时期，我认为地铁已经基本完成了它引导城市扩张的使命，所以地铁审批和建设标准就要从交通功能方面考虑。”

徐高则认为，提高地铁门槛是为了规范地铁建设，提升地铁建设的效益。

他解释说，提高地铁门槛有利于把地铁资源投入到效率更高的地区，尽可能提高地铁的社会效益。同时，地铁投资较大，如果一些财力有限的地区强行进行地铁项目投入，可能给这个地区带来较重的财政和债务负担、挤出地方政府其它的支出。“如果地方政府财力有限，花钱建地铁之后，可能没办法在其它一些民生项目上进行投入。地铁有它的好处，但它只是整个城市综合服务的一环，还是要考虑均衡发展”。

由于地铁高企的造价和老化翻新成本，以及很难盈利的现状，有观点提出，地铁本就应该是少数特大城市的专利。

对此，苏奎表示，地铁的建设和人口规模有关，但更核心的问题是城市结构，如果城市结构非常紧凑，几百万人的城市，地铁也可以运营得很好，例如香港2022年底人口为733.32万，但该地区地铁客运量在中国可以进入前三，仅次于北京和上海。

“而内地的城市大部分并不是一种紧凑型的城市结构，从这个方面来说，很多城市确实不一定适合建地铁。”

目前，我国54个城市开通运营城市轨道交通线路，各地地铁或多或少都存在靠政府补贴的情况。

据界面新闻报道，据不完全统计，2022年，北京地铁母公司北京基础设施投资拿到的补贴最多，达到了262.86亿元，比2021年又增加了48亿元。杭州地铁的补贴2022年也大幅增加，达到了94.69亿元，是补贴额第二高的公司。

此外，重庆、郑州、苏州、青岛、成都、宁波、南京等地的轨道交通公司，去年拿到的政府补贴额也超过50亿元。长春、长沙、西安、厦门、天津等地轨道交通公司的补贴额超过30亿元。

深圳地铁是大型地铁公司中获得政府补助最少的，但去年补助额也在增加。2021年深圳地铁只获得1.37亿元补助，2022年增加至5.31亿元。

鉴于地铁的高成本、低票价，苏奎表示，“不对地铁进行补贴是不可能的。”

他指出，世界上，只有香港地铁是没有补贴的。“但要注意的是，香港地铁没有直接的资金补贴，但有间接的政策支持。”

苏奎分析称，香港地铁能够盈利主要有三个原因：一是地铁利用率高、客运量高，这是由香港的城市结构决定的；二是票价高，以地铁成本来定票价；三是对地铁进行综合开发，利用地铁流量变现，包括广告、租赁商业空间、地铁站中和地铁出口的物业等。

香港市民出行乘搭港铁。图自视觉中国

苏奎表示，目前，内地很多城市都在学习香港地铁的综合开发举措。

未来的地铁票价会向香港看齐吗？对于这个问题，苏奎回答说，内地不太可能学习香港的定价方式，因为地铁属于公共交通，可能会适当调整票价，但仍然会在政府补贴下，把地铁和公交车票价定在大多数人可以接受的水平。

徐高同样认为，如果地铁为了挣钱而提高票价，会增加居民的出行成本，大大降低百姓的福利水平，引发怨言。

“所以政府补贴地铁这样的公益项目是很正常的，符合经济规律的。”他总结说。

如今，人们的出行方式越发多样化，虽然公交车客流量逐渐减少，但要看到每年仍有几百亿人次需要乘坐公交出行，所以“停运”不应该成为公交企业解决问题的办法。

而目前一些公交企业的困局也给城市地铁敲响了警钟：该如何采取行动，才能化解地铁未来可能面临的运营成本与社会效益的矛盾。

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