就皇权而论，既有秦汉时代臣下动辄“顿首顿首，死罪死罪”的主威独运，也有东晋“王与马共天下”的尴尬处境，还有宋代“与士大夫共治天下”的呼声。

影视剧《清平乐》资料图

经过长期的发展，清朝有丰富的历史经验可供汲取，也有前代留存的政治制度可以借鉴。在“参考资料”最为丰富的情况下，形成一套较之前代最为成熟的政治体制，并不是一件出人意外的事情。

在历史早期，许多只有寥寥数语的制度设计，到了清代发展成为一整套严密而复杂的制度流程。比如传统国家最重要的收入来源：田赋。清代的制度设计中包括了滚单落户、自封投柜、三联印票等复杂流程。在实际执行过程中，又形成了包收包揽等诸多非正式的制度，还形成了从中央到地方官府再到基层的层层委托、代理关系。由于制度设计愈发成熟，清代的五朝《大清会典》越编越厚，内容越来越多。

其次，较之于此前历朝的制度实践，清代的制度大多更为现实有效。其中原因至少有两个方面，一来清朝有前朝经验可供汲取，早在入关之前的皇太极君臣就很注重吸纳明朝的统治经验，自然具有“取其精华去其糟粕”的可能。二来清朝的帝王，特别是前中期的几代帝王都是精明强干、精于政治的英主。他们关注治理成效，讲究施政效果，使得清代前期的制度更能与现实需求相结合。

比如救灾一项，早在先秦时期就已有相关制度。此后历代皆有效仿，但兴废无常，效果亦难以一概而论。明朝也有一套救灾制度，早期也能发挥功效。但进入晚明，疲软的政治力度与昏聩的行政体系使得官府层面的救灾沦为形式。清代前期则截然不同，不仅有更为全面的立法措施，而且执行严格、效果明显，皇帝无不紧盯赈灾的情况，甚至能从中发现蛛丝马迹，掀起大案。

乾隆年间牵涉数百位官员，导致几十人人头落地的甘肃冒赈案，就始于乾隆帝对当地雨水、旱情和灾荒的持续关注。较之于近代制度，清代包括赈灾在内的诸多制度建设固然效果有限，应对复杂问题时缺乏能力，但比之于此前的朝代，清代的制度成效显然是值得称赞的。

最后，清朝的制度建设虽然最为完善，也最富有成效，但作为传统帝制的“集大成者”，其弊端也最为明显。仍以田赋为例，由于制度设计愈发复杂和严密，其对百姓的压迫、剥削和冷酷在清朝表现得尤为明显。清代“酷吏苛征”、“京控多诬”等现象在各地都经常出现，暴力催征成为全国的常态，诸如“民不堪命”、“官吏残暴”之类的说词，几乎能在全国每个地方的史料中看到。

清朝的国家制度归根结底是传统帝国模式，即便是发展到了登峰造极的程度，也受到“制度上限”的约束。面对越来越多的人口、越来越复杂的行政事务，与前代相比，行政架构、官员数量与政治能力都没有重大提高的清王朝越来越难以应对局面。正如乾隆年间来华的马嘎尔尼使团所见，大清帝国如同一艘破旧不堪的船，“只是幸运地有了几位谨慎的船长，才使它在近150年期间没有沉。”

《末代皇帝》资料图

近年来国际上流行的“新清史”学派似乎对清朝的制度建设尤有兴趣，特别喜欢讨论诸如八旗、蒙古、藏区的问题。但与本文形容的“制度入关”不同，他们认为，非但这些制度没有“入关”，就连清朝皇帝也是“人在关内，心在外”。可就清朝国家治理与制度建设的成效而言，无论好坏，清朝的制度建设都基于中华帝国历史脉络之上。清朝即便有几项独特的，具有少数民族色彩的制度，也需要建立在帝国体制之上，而这套国家制度是中国两千多年帝国体制的最终成品，是不可能脱离中国的历史脉络，以无本之木、无根之水的形态存在的。

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