在邓小平的亲自敦促之下，4月18日，李鹏总理亲自到上海宣布浦东开发开放的决定。与深圳如火如荼的改革相比，当时的上海落后了：整个城市也没有什么活力，浦西灰蒙蒙的，浦东还是农田。现在高楼林立的魔都与当时的情况相比，真可以说是翻天覆地的变化。

上海浦东开发办公室是1990年5月3日挂牌，办公室选在浦东大道141号。为什么选这个地方？担任浦东开发办主任的夏克强后来解释说，这个号码谐音就是“一是一，二是二”，指的是我们说话算数。

我在《改变中国》中，专门有一章写了浦东的开发，还是非常精彩的。浦东开放领导小组成立之后，上海市相关领导先去南方4个经济特区和7个沿海开放城市考察取经。考察带来的启示是，帮助浦东在政策上施行所谓的“三为主”政策，即，三资企业为主、以出口为主、以参与国际市场竞争为主；此外，上海也意识到还要培育市场体系，建立和完善包括证券、资金、技术、房地产、劳务、生产资料等要素市场，使得要素市场能够在浦东聚集，产生巨大的市场能量。

浦东开发开放，中央就给政策，不给钱，如何筹资，让地方自己去动脑筋。浦东开发资金需求量很大，如何解决融资问题，变成一个很现实的难题。早在1980年代，上海借鉴香港经验，在土地批租制上所做的理论和实践探索，在浦东开发开放中确实发挥了巨大作用。

上海当时的土地批租，是通过组建政府的开发公司进行的。具体做法是，政府规范土地一级市场、放开土地二级市场，形成“资金空转，批租实转，成片开发”的开发模式。

“资金空转，批租实转”的含义是，先由市财政局按土地出让价格开出支票给开发公司，作为政府对企业的资本投入并由工商局验证；开发公司再将支票背书付给市土地局签订土地使用权的出让合同，并同样经工商局验证；市土地局出让土地使用权后，从开发公司所得的背书支票再全部上交市财政局；市财政局将土地收入的4‰归中央，上交给国家财政。这样财政投入只是拨款凭证，空转了一圈又回到财政，是空转；但是土地则实际上是到了开发公司手里，这是实转。

与划拨土地不能有偿转让不同，空转到手的土地，能够在国有公司开发之后，进入土地二级市场，通过以地合资、以地集股、以地抵押和以地招商等方式，与国内外金融资本、社会资本相结合，大规模筹集资金。

因为当时土地批租的法律还不完善。为了合规，上海就搞出了这么一个“土地空转”的做法。土地批租制度后来日渐成熟，成为中国地方经济发展的重要融资工具。

后来，有一些经济学家，包括我个人都总结说，中国改革之所以成功，很重要的一点就是分权和地方政府的政策创新。

通过激励盘活资源 带动经济飞速发展

观察者网：回顾中国45年改革开放奇迹，很多学者曾经探讨过“我们究竟做对了什么”？有些学者说做对了价格，有的说做对了产权，有的说做对了激励，您怎么看？

张军：我认为还是做对了激励。有了激励，地方就有动力去改革，价格也好，产权也好，都是改革的产物。这些新的制度出来，为的是促进经济增长，因为那个时候我们闲置的资源很多：土地闲置，没有得到很好的利用；劳动力闲置，大量的年轻劳动力困在农村等等，必须要有一套新的制度可以驱动这些资源，创造收入和财富。

所以那时候无论改革还是开放，最重要的就是要能让经济更快增长，也许一开始不可能面面俱到，设计好全局的方案，但按照邓小平的说法，为何不让一部分地区先行一步动起来呢？条件好的，区位有利的沿海地区可以先行开放。

你可能会说，没有资金怎么盘活这些闲置资源，所以要开放啊，我们就准许和吸引海外华人和外国人来中国投资，他们会带来资金、带来技术，带来订单，他们在中国投资设厂，这样就盘活了我们的人力资源和土地资源。

中国利用了海外资金、技术和市场，盘活了闲置的土地、人力资源 ，推动经济快速发展

1980年代后期，特别是小平南巡讲话之后，中国在吸引外资过程中，探索出一条比较务实的做法。外资进中国，有两种类型，一是做加工出口的，完全出口导向，最初以三来一补的方式，后来逐步升级；另一类是跟中国本土企业合资建厂，提升我们企业的技术水平和管理水平，但以内销为主。那时候国内市场是靠关税保护着的，但我们通过合资企业方式可以给他们开放内销市场，不过我们有一个要求，就是合资企业所用的中间品零部件，要在规定时间里逐步实现本土化。

这就是大家熟知的以“市场换技术”，现在来看，这是一个很聪明的做法。要不然，如果我一开始就全部开放市场，允许发达国家的东西进来，我们原来自己的企业可能大部分都会垮掉。

就这样，在改革开放过程中，实际上外资一方面推动了我们外向型经济部门的发展，促进了出口，挣得了外汇。另一方面，以进入中国本土市场为目标的外资通过与我们组建合资企业，帮助我们的本土企业实现了转型升级；与此同时，我们还通过中间品零部件的本土化条款，培育了我们本土的供应链。

所以，中国之所以现在能有这么强大的供应链系统，跟当时的“市场换技术”是分不开的。俄罗斯、乌克兰这些转轨国家当年没有这么做，他们开放了市场，结果本土企业基本都垮掉了，包括乌克兰尖端的装备制造业也是如此。

正是因为做对了激励，在分权的安排下，地方政府有更多的政策创新空间，总是会突破现有的条条框框，选择对发展有利的政策。利用海外的资金、技术和市场，盘活了我们闲置的土地、人力资源 ，推动我们的经济发展。

改革开放初期，我们面临的问题是大量的资源闲置，怎么找到盘活资源的机会？这个机会正好与对外开放、利用资本主义的长处来发展我们自己的思路相契合。所以，我们当时鼓励合资、鼓励三资企业，鼓励供应链的本土化，包括搞“大进大出两头在外”参与国际大循环的战略，即外向型经济发展战略，都是突破左的思潮和框框的政策创新。

今天中国面临不一样的挑战：失衡

观察者网：今天的中国经济形势非常不一样了，我们强调国际国内双循环，强调扩大内需，当然了，我们的外部环境也不那么友好了。

张军：今天的情况不一样了，今天我们经济面临的最大问题不再是资源闲置的问题，而是失衡。

中国积累了足够多的资本，包括人力资本，而且我们的供应链很发达，在技术上进步得很快，但是因为政策长期偏离“黄金法则”，过度鼓励了投资，而对家庭的消费支持不够，导致国内消化能力有限，我们面临比较严重的产能过剩和经济失衡。

现在随着经济开发程度的提高，我们的土地和人力成本开始上升了，原来我们享有的优势正在快速减退中。虽然我们在很多方面还是有相对优势，但我们的短板也在不断暴露出来，服务业发展不足就是一个严重的短板，这将对未来的就业产生长期影响。

还有，现在很清楚，人口数量出现负增长，人口结构发生巨大转变，少子化和老龄化越来越严重，养老负担越来越重，生育率越来越低，年轻劳动力越来越少。

这成为中国经济目前面临的巨大挑战，这与改革开放初期的问题已经完全不同。碰到这些问题，怎么去解决？我认为，我们当下的经济发展政策要进行系统思考，因为时代变了，阶段变了，我们面临的问题也变了，政策要能够解决这些问题，我们的发展模式和财政支出模式必须改变，才能更好应对和适应这样的新变化。

当年轻人不愿意生孩子，我们就需要改变一些政策来延缓生育率的下降，要用补贴政策来鼓励生育，比如用住房补贴和免费托育。中国现在的生育率比日本还低，要有紧迫感。

现代人寿命越来越长，老年人越来越多，医疗、养老服务和所谓“银发经济”问题就变得越来越重要。孩子少了之后，职业竞争和内卷就会变得更严重，如此等等。总体上，这些问题都跟家庭单位有关。

所以，我觉得今天中国经济跟40年前最大的不同就是，今天社会或公众对经济发展的认同和感知，越来越跟家庭有关、跟福利和社会保障有关、也跟整个经济当中有没有更好的能力来提供公共服务有关，跟我们的服务业发展水平有关。

观察者网：用一个有点老套的提法，就是以前我们追求把蛋糕做大，但是现在大家可能更关心经济发展怎么惠及每个人、每个家庭。

张军：现在这个阶段，经济发展的问题已经不是一个简单的经济增长的问题了。而且因为人口结构的转变，经济增长必然也会放缓。40年前，中国只要改革开放，就存在一个帕累托改进的状态。帕累托改进是一个福利经济学概念，是通过资源配置达成一个没有人受损、大家都得益的状态。

但是今天不一样了，尽管我们积累的资本和财富跟40年前不可同日而语，但不等于我们能够在现有的政策框架里，解决中国社会当下面临的最艰巨挑战。除了要更环保的生态和更安全的食品、饮水之外，怎么应对少子化和老龄化？怎么鼓励生育？怎么满足社会上对养老和老人健康的需求？怎么解除大多数家庭在养老育儿等问题上的后顾之忧？这是中国经济发展面临的新课题。简单说，这些问题都是经济失衡造成的，需要改变经济发展的模式，改变政府财政支出的方向。

现在的中国依然是世界级工厂，我们什么东西都可以造，但是我们目前最需要解决的是养老的问题，基础教育内卷的问题，生育率下降的问题。如果这些问题解决不了，或者说还没有很好的解决方案，我们的经济很难发展下去。