三、制度化对话：技术官僚政策偏好的嵌入式塑造

第三个途径是制度化对话。它的运作方式是嵌入式的：通过长期、制度化的双边与多边对话渠道，在持续的“技术交流”中塑造目标国技术官僚的政策偏好，而不施加任何直接的政策要求。美国与巴西之间存在二十余项双边对话机制，其中信息通信技术工作组、运行十四年以上的商业对话等，构成了一张持续运转的渠道网络。

一个具体的例子是，美国国家标准与技术研究院（NIST）的网络安全框架，正是经由信息通信技术工作组、商业对话与“美洲数字”（Digi Americas）联盟三条对话渠道进入巴西，并被译成葡萄牙语；而美国金融服务信息共享与分析中心则已覆盖巴西95%的系统重要性金融机构。

制度化对话的“软性”，恰恰在于它不被察觉。但2025年的关税危机暴露了这种软性的限度。一旦经济胁迫被激活，对话便从合作平台变为胁迫的载体——巴西外交部至少两次召见美国使馆负责人，声明“巴西的主权不可谈判”。更值得中国注意的，是这种比召见更为隐蔽的运作如何间接影响着中国企业出海的政策环境——当数字主权监管在目标国被渲染为“太过昂贵、太过危险、在外交上太不明智”，中国基于主权互尊的数字合作方案也连带地被置于不利的话语环境之中。

2026年2月，美国国务卿鲁比奥签发内部电报，指示美国外交官在全球范围内“对抗”各国的数据主权与数据本地化倡议。一位巴西分析者对这种运作的描述颇为精准：美国令巴西退缩，“不是靠明确的胁迫，而是靠制造一种氛围——让数字主权监管显得太过昂贵、太过危险、在外交上太不明智”。

阿根廷的案例则显示了对话渠道与游说之间的模糊地带。美阿数字经济工作组自2016年起运作；而由战略与国际研究中心（CSIS）主办的“美阿战略论坛”自2017年起持续运行，自称是对官方双边对话的“补充”。

耐人寻味的是，该论坛由私营部门主持，其中一位核心报告作者同时担任微软的战略外部事务总监与该论坛的主任；该研究中心一份反对数据本地化的报告，则在脚注中披露接受了Facebook的资助。当对话桌与游说桌由同一批人主持时，“嵌入式塑造”与“直接干预”之间的界限已经难以划清。

第四个途径是智库叙事。美国主要智库通过政策分析、研讨会与媒体评论，建构理解目标国数字治理的认知框架——其要害不在于直接游说，而在于设定政策讨论的话语边界，即定义什么是“合理的”政策。在巴西问题上，这种叙事建构是系统性的。信息技术与创新基金会（ITIF）将数据本地化与数字主权措施定性为“数字重商主义”，主张美国应以301调查应对；新美国安全中心（CNAS）在《对抗数字丝绸之路：巴西》一文中，将巴西定位为“中美科技竞争的关键前线”；战略与国际研究中心则将巴西对多极化的追求称为“虚假的替代选择”。

叙事的运作有时是“重新命名”。同一家战略与国际研究中心在另一份由盖茨基金会资助的报告中，将巴西的Pix系统纳入“数字公共基础设施”与“金融普惠”的叙事框架。这一框架本身并无错误，但它将一个具有鲜明主权含义的公共支付基础设施，重新定义为一项中性的“发展工具”，其主权政治的含义因此被稀释。

当然，笔者须如实指出，英美智库的叙事并非铁板一块。伦敦政治经济学院的分析就批评了美国的胁迫方式，并指出“胁迫通常带来抵抗而非顺从”。

这套叙事的一个突出特征，是它的可复制性。几乎同一套话语，被原样套用于其他“全球南方”国家：信息技术与创新基金会称印度尼西亚的数据本地化是“自我挫败的政策”，称南非的数据保护规则“系统性地不利于美国的技术领导力”；战略与国际研究中心将印太经济框架描述为“自由开放的互联网”与“中国式围墙花园”之争，又将阿根廷定位为“美国人工智能扩散的战略机遇”。

叙事途径的厉害之处在于，它使目标国在开口讨论之前，就已经接受了对方所定义的词汇。对中国而言，值得注意的同样是这一点：当中国企业与“全球南方”国家讨论数字合作时，对方使用的概念框架——什么是“合理”的监管、什么是“开放”的互联网——往往已经被美国的叙事所预先塑造。

五、企业游说：对立法与监管结果的直接干预

第五个途径是企业游说。美国科技企业在目标国建立起高度专业化的游说网络，以旋转门、平台武器化、政治结盟等组合策略，直接改写或阻止监管立法。巴西“假新闻法案”（PL2630）的立法受挫，是这一途径迄今最完整的案例。在旋转门方面，巴西约75名大型科技公司的政府关系人员中，约68%至73%有政府背景；最具标志性的是，前总统特梅尔于2023年6月受谷歌雇佣，充当谷歌与该法案报告人之间的“调解人”。

在平台武器化方面，2023年5月，谷歌在其占据巴西85%至97%份额的搜索首页放置反对该法案的标语，并将“PL”的搜索补全引向“PL da Censura”（审查法案），一周之内投放的相关广告超过35万美元。YouTube向创作者后台推送警告，Telegram则向全体用户推送“巴西即将终结言论自由”的讯息。巴西司法部部长当即下令谷歌在两小时内撤下首页链接，否则处以每小时100万雷亚尔的罚款。

科技企业投放了大量广告阻止法案通过

在政治结盟方面，美国科技企业与巴西的极右翼及福音派结盟；Meta甚至炮制了一份声称该法案将导致“圣经被禁”的文件，分发给福音派议员。这套组合策略最终奏效：PL2630被搁置，其替代法案PL4691仅保留了原文约5%的内容，核心义务被删除。一项跨国调查记录了大型科技企业在拉美的2977次影响力行动、涉及1516名公司代表。

笔者认为，理解这一途径的关键，是认识到游说的真正目标并不止于某一部法案，而在于阻止“先例”——正如有分析指出的，“如果平台监管法在巴西获得通过，将对整个全球南方产生效应”。巴西所阻挡的，是替所有“全球南方”国家阻挡的。

与经济胁迫类似，过激的游说也会引发反弹。在巴西，最高法院改变了对《互联网民事框架》第十九条的解释，令平台承担更多责任，反垄断机构对谷歌发起调查，约78%的巴西人支持追究科技公司的责任。阿根廷则再次提供了相反的对照：米莱本人于2024年6月赴硅谷会见谷歌、Meta、苹果、OpenAI的首席执行官，2024年谷歌高管与阿根廷政府举行了14次正式会议，其经济顾问主动将阿根廷包装为“规避美国和欧洲监管的对冲选择”。

此外，这套做法是可复制的：在印度尼西亚，谷歌与Meta反对该国的出版商权益法规，美国—东盟商务理事会以20页长信挑战印尼的内容监管，美国大使直接会见印尼通信部长。企业游说在巴西如何运作，便会在别处如何运作。

六、标准与规则：技术治理向美方体系的锚定

第六个途径是标准与规则。它通过国际标准化组织、行业自律规范、事实标准、治理模式倡导与NIST框架推广等多种载体，将目标国的技术治理锚定在美国主导的体系之内——而锚定一旦形成，路径依赖与高昂的切换成本便使其难以回头。在巴西，NIST网络安全框架的推广是系统性的，包括葡萄牙语翻译体系、美国国际贸易署组织的赴巴西访问，以及“美洲数字”联盟的交流活动。

然而，标准锚定在巴西并非畅通无阻。在数据保护领域，巴西选择了以欧盟《通用数据保护条例》为蓝本的路线，其《通用数据保护法》（LGPD）于2026年1月与欧盟达成数据充分性互认。美国计算机与通信行业协会（CCIA）持续敦促巴西承认“美国充分性”，始终未能成功。

值得注意的是，正是标准锚定受挫之后的结果：当行业协会无法通过标准途径达成目标，它便转而将巴西的相关法规重新定性为“贸易壁垒”，送入301调查。这清楚地显示了一条由“软”标准向“硬”胁迫升级的路径。

标准与规则途径还包含一场关于治理模式的争论，即“多利益相关方”（multi-stakeholder）与“多边主义”之争。这一争论看似技术性，实则关乎全球互联网治理的权力格局——“多利益相关方”模式在实践中往往有利于美国科技企业与美国主导的体系，NETmundial+10即被批评为模糊了它与多边主义之间的边界。

笔者认为，在“全球南方”国家强调“国家之外的多利益相关方”，其客观效果往往是削弱对国家数字主权的关注。在其他地区，标准锚定同样在推进：阿根廷国家网络安全中心2026年的一项决议，强制公共部门对标NIST标准，并在美阿协定中承诺加入美国主导的“全球跨境隐私规则论坛”；印度尼西亚则在贸易协定中写入“承认美国为数据保护充足司法管辖区”的条款。标准是慢性的、技术性的，最容易被当作“纯技术问题”而被放过，但它锁定的是一国未来十年的技术路径。