产业治理转型带来的悬浮型内卷化困境

我国在乡村振兴战略实施过程中始终坚持农民的主体地位，强调乡村产业发展要回应农民的需求、增加农民的收入。在政策文件中多次强调，资本下乡：要带动老乡，不能代替老乡，要多办农民“办不了、办不好、办了不划算”的产业，把收益更多留在乡村。

国家推动资本下乡的目的是借助工商资本的力量提升农民的组织水平。然而，基于地方治理便利化驱动的工商资本下乡不仅未能提高农民的市场组织水平，反而导致乡村产业治理陷入悬浮型内卷化困境。“悬浮型内卷化”强调地方政府投放很多项目和精力推动发展乡村产业，但是并未回应农民的需求，反而加剧了农民的边缘化处境。

（一）乡村产业治理转型

在乡村振兴背景下，乡村产业治理呈现出新的趋势，即乡镇政府调整产业治理策略，促使工商逐步取代农民成为乡村产业治理的主体。乡镇政府在各村庄培育了农业企业承接产业发展项目，以便在需要申报产业项目或者有乡村产业发展任务时，与培育农业企业合作。乡镇政府的主要工作内容是为全镇范围内的几十家工商资本服务，形成了“政府+资本”的治理结构，代替了传统的“政府+村级组织+农民”的治理结构。

其一，乡村产业治理内容是服务工商资本。乡镇政府主要回应工商资本的产业发展需求，解决工商资本面临的基础设施建设、土地流转、政策配套等问题。

在柑橘产业发展过程中，林镇农技站平均每两周去一次农业企业，持续跟踪农业企业的发展状况，解决农业企业面临的问题并提供公共服务。如此，工商资本可以便利地获取政府的公共服务以及获悉政府产业发展思路、政策信息、项目信息等。除此之外，林镇农技站每半年召开一次企业现场办公会，并撰写一篇专题报告向上级政府反映企业的诉求。如花镇泉村一家企业的主要诉求是需要土地非农化使用指标，乡镇政府便协调相关部门调整村庄规划，由相关部门分配泉村上百亩建设用地指标。

其二，乡村产业治理机制转变为组织工商资本。工商资本在发展产业的过程中会使用农民的土地、宅基地及村庄公共设施等，因此需要其分别与分散的农民进行沟通、协商、签订合同、保障合同执行等，交易成本十分高昂，还可能会遇到农民抵制、机会主义行为等社会问题。乡镇政府建立了领导联系机制和乡镇部门直接服务工商资本机制。每个乡镇领导联系若干个工商资本，工商资本的投资规模越大，其联系领导的行政级别越高。乡镇各个部门直接与工商资本对接，弱化了村级组织的中间协调作用。

如2021年花镇工商资本在产业发展过程中遭遇11个矛盾纠纷，乡镇政府选派一位有丰富工作经验的乡镇党委副书记化解这些疑难问题，一次性化解了7个问题。通过乡镇政府建立的组织机制，工商资本可以有效嵌入乡村社会中，避免产业发展的社会困境。

（二）悬浮型内卷化困境

随着乡村产业治理转型，乡镇政府几乎将所有的治理资源都分配给了工商资本，并将主要时间和精力投入服务工商资本的工作中。如此，便形成了国家与农民之间的制度性阻隔。乡村产业治理陷入悬浮型内卷化困境中，各级政府向农村投入的财政资金和惠民政策越多，乡村产业治理的悬浮程度就越高，国家与农民关系的松散化趋势就越明显。

“悬浮”主要指乡村产业发展成为政府行政体系内部的一环，与农民群体关联性较弱。在行政体系内部，地方政府将治理资源主要分配给工商资本，服务重心倾向工商资本，并依赖工商资本完成行政考核指标。农民在乡村发展过程中被边缘化，既没有参与产业发展过程，也没有从中获得实际收益。

在治理资源分配层面，农民所获得的资源相对较少。从产业发展类型来看，农民参与度高、受益面广的是传统农业，而在产业融合发展中的参与度则较低。乡镇政府几乎将所有涉农项目与工商资本投资联接。

以花镇为例，该镇“十四五”规划中财政资金投资计划包括投入工业发展3.31亿元、全域旅游发展10.9亿元、交通设施建设0.9亿元、农林水利建设4.67亿元、社会事业建设1.37亿元。仅旅游产业投入占比就达到50%，且大量的交通设施建设项目和农林水利建设项目都被整合到旅游业发展中。

在治理过程层面，乡镇政府不再组织动员农民，将治理重心倾向于三产融合发展。如花镇“十四五”规划中农业产业化工作重点主要包括田园综合体建设、2个康养景区建设、水美乡村建设、有机茶厂建设、山羊养殖产业发展、高标准农田建设。这7个产业中有5个产业都是由工商资本经营的，其中的水美乡村建设和高标准农田建设工作也主要是为工商资本提供配套。

在治理结果层面，农民在乡村产业治理中的获得感较弱。动员资本下乡的目的是带动农民发展，使其共享乡村产业增值收益，然而在实践中却与预期有所不同。

当地农民参与度高且有一定收益的柑橘种植产量呈下降趋势。因为柑橘产业发展存在树龄老化、质量下降、品种退化、与市场脱节等问题，导致农民种植柑橘的效益越来越低。中老年农民只能选择外出务工，大量柑橘园被荒废，柑橘产量缩减了70%。就乡村旅游业而言，只有少数具有区位和环境优势的村庄才有发展乡村旅游的机会，大部分农村地区的农民难以从中受益。

“治理内卷化”主要体现为产业治理低效，项目资金投入陷入“低效—扶持—仍然低效—继续扶持”的恶性循环。

工商资本下乡并未推动农民参与度高且能从中受益的产业发展，导致农民从乡村产业振兴政策中获得的利益非常有限。各级政府为了回应农民的产业治理需求，向农村投入更多的财政资金和惠农政策，并加强对项目资金的管理。但是在现有的制度环境下，各级政府自上而下输入的财政资金越多、对项目资金的管理越严格，乡镇政府对工商资本的依赖程度就越高，就更加倾向于引入工商资本，进一步导致了乡村产业治理悬浮。因此，地方政府投入的财政资金和实施的惠民政策不仅没有将基层政权和农民紧密结合起来，反而加剧了乡村产业治理悬浮化。

结论

本文将工商资本视为乡村产业治理的主体，从地方治理便利化视角分析乡村产业治理转型逻辑及其困境。

在乡村振兴战略实施过程中，由于强监管型的制度环境，乡镇政府动员农民发展乡村产业非常困难。乡镇政府动员工商资本下乡振兴乡村，既能够完成一二三产业融合发展的行政任务，又能够争取到项目资金，还可以降低治理成本和问责风险。因此推动乡镇政府转变乡村产业治理策略，动员资本下乡代替农民发展乡村产业，从而改变了乡村产业治理体系。

地方政府把治理便利化而非乡村产业发展效益作为首要目标，并未回应农民的产业治理需求，反而加剧了农民在乡村产业发展中的边缘化处境。

推动乡村产业振兴离不开工商资本的积极作用，同时工商资本下乡也引发了新的发展难题。在乡村产业治理的制度环境未发生改变的情况下，地方治理便利化的逻辑就难以人为消除，乡镇政府和工商资本的新型合作关系也难以改变。这便解释了为什么资本下乡在部分地区并未推进乡村产业发展，但是仍然受到地方政府的青睐。

地方政府只有改变乡村产业治理的制度环境并提升农民组织能力，才有可能将工商资本嵌入以农民为主体的产业治理体系中，利用市场力量提升农民的市场组织水平。结合实践经验，可以从以下两个方面优化乡村产业治理：

第一，赋予地方政府更多自主权，因地制宜地开展乡村产业治理。由于乡村产业治理具有复杂性、地方性特点，地方政府具备一定程度的自主权才能够有效地将农民组织起来。

第一，在资源下乡过程中激活村级组织的作用，降低乡村产业治理成本。资源下乡为激活村级组织的功能奠定了经济基础，显著提升了基层治理效能。

总之，在乡村振兴背景下，有效发挥工商资本的作用需要在新的制度环境下提升乡镇政府的农民组织能力，促进以农民为主体的乡村产业振兴。