23条立法是普通法世界国安立法的高质量范例

吴英鹏（香港基石大律师事务所大律师）

本次23条立法尊重和反映“一国两制”的实践规律。23条立法规管的罪行事关国家安全，国家安全本来就属于中央事权，中央本来完全可以自行立法，但是中央在《基本法》立法之初就信任并授权特区自行立法，并且在近年香港经历一系列的社会动乱以后，中央仍然让特区自行立法，这是中央始终坚持“一国两制”方针，维护特区高度自治的体现。另一方面，特区政府自行进行《基本法》23条立法具备坚实的法律基础（包括《基本法》第23条、全国人大《5.28决定》《香港国安法》以及全国人大常委会相关解释等），是特区依法正确行使高度自治权、履行特区宪制责任的体现。

23条立法的提出和审议过程广泛凝聚了各界的经验智慧和强大民意共识，树立了高质量立法的典范。科学的立法离不开遵守严谨的法定程序和各界的广泛参与，本次23条立法的过程中，行政和立法机关坚持依照法定职权和法定程序进行立法，并让公众广泛参与其中。在立法初期，政府专门开展近30场咨询会，广泛听取包括本地和国际商界、法律界、金融界、教育界、新闻界和其他专业界别、全国性团体代表、地区人士、政党和相关团体以及外国领事等的意见，政府在咨询期间收到的1.34万份意见中高达98.64%支持立法。在法案委员会审议《维护国家安全条例草案》的过程中，各个界别的议员密集式开会，逐条审议，提出了严谨且尖锐的问题，官员们积极回应和解说，释除疑虑，并且博采众议以进一步完善草案。可以说，23条的提出和修订凝聚了各界的经验智慧和强大民意共识，并且经过了严谨和合理设计的立法程序，充分体现了依法立法和民主立法的结合，本次立法树立了高质量立法的典范。

香港特区行政长官李家超主持《基本法》第二十三条立法公众咨询编辑会 图片来源：ICphoto

23条立法科学完备、刚柔相济，科学划定了罪与非罪（辩解理由）、罪轻与罪重的标准。《维护国家安全条例》清晰订明了构成犯罪的各种元素，同时也列明了不构成犯罪的情况，并且提供适当的辩解理由，明确了罪与非罪的界限。特别是，《维护国家安全条例》还考虑社会不同行业的具体情况和现实需求，例如考虑新闻传媒行业的特殊性，允许将公众利益作为侵害国家秘密类犯罪的辩护理由，平衡了公众知情权与保守国家秘密之间的价值冲突；又例如，考虑到香港作为国际金融中心需要保持高度开放和营商自由，为了保护合法的非政治性组织（特别是商业机构）的活动自由和国际交往，《维护国家安全条例》在境外干预罪的构成要素上设定了非常高门槛，即要求同时具备配合境外势力丶使用不当手段、意图有干预效果三个元素才构成犯罪。在罚则方面（以最高刑为例），且不论美国、新加坡等国家仍然保留对部分危害国安罪行施以死刑，以相同性质犯罪比较，《维护国家安全条例》设定的最高刑普遍较英国、加拿大、澳洲的刑罚轻缓和人道许多，有些罪行的最高刑期只是英国同类罪行刑期的一半。

在刑罚方面，《维护国家安全条例》是依据普通法传统方式起草，各罪行均订明最高刑，这本身就是一种法治文明的体现。至于刑罚设置的严厉程度，取决于多种因素，例如犯罪的性质（严重性）、社会环境（和平或动荡）、当局刑事政策（阻吓力）、风土习俗等多方面因素。刑罚的“轻”或“重”是一个相对的概念，不能简单看最高刑期，还要看参照的标准。

与同时期的其他普通法司法管辖区相比，在刑罚的人道化和轻缓化方面，香港一直走在世界前列，本次也不例外。西方舆论说《维护国家安全条例》属于“严刑峻法”的谣言不攻自破。

仔细阅读《维护国家安全条例》和观察整个立法程序后，我深感本次23条立法充分尊重 “一国两制”的实践规律，整个立法程序合法、严谨且高效，公众参与广泛且积极，官员和议员们履职尽责，充分展现了落实“爱国者治港”后新选制的优越性。《维护国家安全条例》在体例上科学完备、刚柔相济，属于高质量的成文法例，我相信《维护国家安全条例》的制定和实施，不仅能更好地维护国家安全和保障香港特区的人权，确保香港长期繁荣稳定，也将会成为普通法世界在维护国家安全领域高质量立法的经典范例。

23条立法标志香港实质回归与法治完善

杨明勋（澳门大学濠江学者计划博士后研究员、皖台融合发展研究中心特邀研究员）

基本法第23条立法是中央要求港澳履行宪制责任的法治任务，中央全面管治权仍保留对国家安全事务的主导权、主动权。基本法第23条在立法政策和立法技术上，呈现香港和澳门两地特区法治相同的规范，都是来自中央管治权授权港澳两地实施地方立法，通过港澳高度自治的法治路径完成维护国家安全的立法作业。由于香港反对派长期恶意拖延第23条立法，中央在2019年暴乱事件后不得为“止暴制乱”提供法源基础支撑，制定港区国安法，但并不免除香港本地立法责任。

香港回归后实施的“一国两制”本质上是不完整的法制结构，基本法第23条立法今年才填补这一法治空白。由于维护国家安全的立法进程受到境外敌对势力和本地乱港分子的恶意干扰，香港多次大型暴乱和社会抗争事件都聚焦抵制维护国家安全法律的辩论，甚至酿成大规模煽动民众参与暴动，对抗公权力执法。“一国两制”带来中国香港有别于祖国大陆地区政治生活的差异，中国香港市民在享受资本主义的宽松环境之下，不能或忘背后有祖国的坚强支持，同为中华民族成员一分子，香港不应缺席参与国家安全建设。  

在维护国家安全前提下，才有高度自治的不断完善和优化，带来香港特色的政治新局。特区行政长官和立法会实施普选是基本法制定时中央的庄严承诺，逐渐推进高度自治内涵，是完善特区选举制度的前提条件，必须坚持“爱国者治港”。从比较政治和比较法检视，没有哪一个国家不以“爱国者”作为管治队伍。在香港情况更为复杂，由于历史因素和基本法规定，持有外国护照和外国公民身份的香港永久居民，也有权参与特区政治，换言之，向外国宪法和外国政府效忠的香港永久性居民，在香港管治团队中扮演一定角色。香港未来针对公务员的国家忠诚审查，要有新的方式方法，确实甄别爱国者，把不爱国者从特区政府中淘汰。近年仅解雇不愿意效忠基本法和特区政府的公务员，更深层次调查是否存在宣誓效忠的“两面人”是当务之急。

香港国家安全隐患仍在，基本法第23条立法只是法护香江的开始，应保持审慎务实心态面对。有观点认为立法后就可以完全投入经济发展，忽略总体国家安全观指导下的国家安全建设并非一朝一夕可以克竟全功。对香港社会宣传国家安全有关政策，呼吁市民支持政府；推广爱国主义教育，提升香港居民对于宪法和基本法的法治意识；进行国家安全教育，提升香港居民国家安全忧患意识，主动参与国家安全建设，都是基本法第23条立法后仍有待持续深化的课题。

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