23条立法对香港国安法的有效衔接

康玉梅（北京外国语大学法学院副教授）

2024年3月19日，《维护国家安全条例》在香港全票通过，基本法第23条立法历经27年终于落地生根，香港跨越了历史性的一步。至此，2020年6月30日生效的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“国安法”）与即将刊宪的《维护国家安全条例》（以下简称“23条”）共同构筑起了香港国家安全法治屏障。在“一国两制”体制下，国安法与23条的关系主要包括以下层面：

首先，从效力等级上看，二者是上位法和下位法的关系。国安法由第十三届全国人大常委会第二十次会议通过，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定，它属于“法律”中“基本法律”以外的“其他法律”位阶。而23条立法由香港特区立法会通过，属于基本法中的“条例”，位于立法法中“地方性法规”的级别。因此，二者从效力等级上看，国安法是高位阶的法律，23条是相对低位阶的条例或法规，它们是上位法和下位法的关系。

其次，从调整范围来看，二者是全国性法与地方性法的关系。尽管国安法主要是针对香港国家安全的立法并已列入基本法附件三，但它涉及中央和香港的宪制责任与职权分工，效力及于整个国家，仍然是一部全国性的法律。显然，23条主要是香港本地落实国家安全的立法，效力仅及于香港特区，是一部地方性法律规范。

最后，从内容来看，23条立法既是履行基本法规定的宪制责任，也是对国安法的细化落实和延续衔接。国安法主要从国家整体安全观的前提和要求下，规定了香港在维护国家安全方面的职责和机构、四类危害国家安全罪行（包括分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪）和相应的处罚问题，以及中央驻港安全机构。但23条立法在弁言部分就直接表明本条例是对宪法、基本法和国安法等相关法律和决定关于特区履行维护国家安全宪制责任的落实和完善国家安全的法律要求。因此，23条不仅从内容上落实完善了国安法的四类犯罪的规定，而且包括了国安法中未涉及而又独属于基本法第23条规定的叛国、煽动叛乱、窃取国家机密相关罪行类别，处理了二者之间有部分交叉重叠的与境外干预危害国家安全活动相关罪行，并作出了程序上如何执行的具体规定，实现了与国安法很好地衔接协调和在本地的落地生根。同时，就全国人大常委会关于国安法最新的解释（2022年12月30日），23条也在程序规定中进行了吸纳完善，并进一步对本地相关立法进行修订，实现了香港本法律整体上的协调统一。因此，即使已有国安法，23条立法不仅“应当”，而且“相当必要”。

23条立法顺利完成特区宪制责任

夏璐（中国人民大学马克思主义学院副教授）

香港《基本法》第23条是有关国家安全的条款，约定特区政府应自行立法禁止七类危害国安的行为，但1997年香港回归以来一直未能实现，所以才有学者指出香港经历了二十六年才完成了这项任务。具体而言，《基本法》第23条所列出的危害国家安全的行为包括：叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密的行为、外国的政治性组织或团体在香港进行政治活动，以及香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

2002年香港首任特首董建华启动本地立法，但咨询期不足，而条例草案字眼被指模糊严苛，在2003年引发了数十万人上街的“七一游行”，其后代表商界利益的建制派力量没有坚持，使政府未能在立法会取得足够票数，最终撤回草案。从此，《基本法》23条的本地立法成为政治上的“烫手山芋”，历任四名特首都未能完成这项“宪制责任”。

党的十八大以来，尤其是2014年中央成立国家安全委员会并提出“总体国家安全观”以来，国家安全等诸多问题被提升至战略高度，成为与发展并重的提法。这些都为《香港国安法》和《维护国家安全条例》提供了顶层设计、政治方向和立法原则。

《香港国安法》是2020年全国人民代表大会常务委员会制定的全国性法律，是中央为维护国家安全而进行的立法。《维护国家安全条例》是香港特区立法会的本地立法，是履行《基本法》中明文规定的“宪制责任”。 二者虽然分属不同法系，但是立法过程均符合法定程序，内容上互为补充、互为支撑，目的都是打击极少数危害国家安全的行为和活动，保障香港本地绝大多数市民的安全和依法享有的各项权利和自由。这两部法律文件的制订和颁布更好地体现了“一国两制”的原则，必将为香港法治建设堵塞漏洞、补上短板，将这个困扰香港27年的问题画上句号，为香港安全稳定筑牢屏障，为香港由治及兴提供支撑，为“一国两制”行稳致远保驾护航。

香港爱国团体游行，支持23条立法。图片来源：环球网

《香港国安法》与《维护国家安全条例》相辅相成

冷铁勋（澳门理工大学“一国两制”研究中心主任）    

维护国家主权、安全和发展利益是“一国两制”方针的最高原则。在“一国两制”下，对香港特别行政区有关的维护国家安全事务，中央负有根本责任，香港特别行政区则负有宪制责任，两种责任是有机统一、缺一不可的。《香港国安法》的制定，是全国人大及其常委会为紧急应对近年来香港所凸显的国家安全风险而行使法定职权所作出的决策和处理行为，担当的是中央维护国家安全的根本责任，但这并不能免除香港根据基本法二十三条所负有的维护国家安全的宪制责任，即应自行立法禁止有关危害国家安全的行为和活动。而且《香港国安法》仅就基本法二十三条涉及的部分严重罪行作出规制和惩治，香港特别行政区仍应自行立法禁止其他危害国家安全的行为和活动。同时，在世界百年未有之大变局下，香港面临的内外国家安全风险无日无之且错综复杂，要有效防范和化解国家安全风险，就必须立足预防为主，加强制止和惩治，加快建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制。

正是在这样的新形势和新要求下，《香港国安条例》应运而生，从而补齐了香港本地维护国家安全法律领域中极为重要和关键的一块短板。由此看来，香港履行基本法二十三条规定的宪制责任而制定的《香港国安条例》，绝不是可有可无，它与《香港国安法》相辅相成，共同致力于维护与香港特别行政区有关的国家安全。对此，《香港国安法》第七条明确规定，香港特别行政区应当尽早完成基本法规定的维护国家安全立法，完善相关法律。因此，尽早完成维护国家安全的基本法立法，是基本法和《香港国安法》对香港特别行政区的法定要求，也是香港特别行政区的法定职责。而且即使制定《香港国安条例》后，也不意味香港在完善维护国家安全法律制度方面就一劳永逸，仍需根据新情况不断健全维护国家安全体系。

总之，作为在香港适用的全国性法律的《香港国安法》，以及作为基本法二十三条所要求的香港本地立法的《香港国安条例》，两部法律的制定都是建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的内在要求和现实需要，是中央依法行使权力和香港特别行政区履行主体责任有机结合在维护国家安全领域的生动体现。