【文/观察者网专栏作者 苏奎】

近日，围绕低空经济产业，有一条爆炸性新闻：

2024年11月26日，济南公共资源交易中心发布济南市平阴县低空经济特许经营出让项目中标公告，公告显示项目中标价为9.24亿元。

作为全国首例低空经济特许经营出让项目，这条新闻发布后，“卖天”成为众多网络媒体解读的关键词。显然，卖天是与卖地相对应的一个概念，但平阴县的低空经济特许经营项目出让，究竟是不是“卖天”呢？

根据招标公告对特许项目的简要描述，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营、维护、提供飞行执照驾培等服务，合同履行期限为30年。由于济南公共资源交易中心在媒体广泛报道此事后，已经删除了项目有关信息，招标文件有关项目的具体内容已经无法查证，因此对平阴县低空经济特许经营项目的合法性与合理性已经难以讨论，只能从其简要描述入手进行探讨。

飞行执照培训是国家事权

低空经济的运营、维护、提供飞行执照驾培，是项目描述中提到的三项具体特许经营项目。其中，“提供飞行执照驾培”可能是最没有歧义的，飞行执照驾培包括传统通用航空的飞行员培训和新兴的无人机操控员执照培训。

如果是指通用航空的（主要是指直升机飞行员）飞行员培训，那么根据国家民航局《飞行训练中心合格审定规则》142.7条规定：

中国民用航空总局（以下简称民航总局）统一管理按本规则实施训练的飞行训练中心的审定和监督工作。

142.9条又规定：

飞行训练中心应当按本规则要求申请颁发飞行训练中心合格证和运行规范，取得局方颁发的飞行训练中心合格证和运行规范后方可实施训练。

飞行员培训机构的监管机构是国家民航局，并非地方事权，平阴县任何部门自然是无权实施特许经营的。此外，培训机构只要获得民航局颁发的飞行训练中心合格证，就可以具体经营培训业务，也就是说培训中心的业务并非特许经营事项，而只是需要行政许可的市场化经营行为，即使平阴县有关部门获得民航局授权管理行政区域内的飞行培训机构，也不能实施特许经营。

飞行执照驾培如果是指新兴无人机操控员的执照培训，这个可能性更大，毕竟无人机才是低空经济的未来和主流。根据《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》，无人机操控员训练机构需要获得国家民航局颁发的“运营合格证”（培训类）。此外，根据国家民航局《民用无人机驾驶员管理规定》的授权，符合条件的、全国性的有关协会，负责大部分类别的无人机操控员管理。

中国航空器拥有者及驾驶员协会制定了《民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格审定规则(暂行)》第005条规定：

中国航空器拥有者及驾驶员协会(中国AOPA，AOPA-China)对无人机驾驶员训练机构实施统一监督管理，颁发民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构临时合格证、驾驶员训练机构合格证。

天并不能卖

相比飞行执照驾培，低空经济的运营和维护的概念则难以理解。低空经济是一个宏观的概括性概念，低空经济包含了航空器制造、航空器运营、飞行服务、培训、相关基础设施等多种经济形态。低空经济产业链的每一个环节都涉及运营，且差异性极大，基本不可能由任何一家机构或企业独立完成低空经济众多行业的运营。

严格来说，低空经济的运营，这个概念存在逻辑上的矛盾。那么招标文件中的低空经济运营究竟是指什么呢？

网上热议的“卖天”应该是将其理解为空域独家使用权，类似于卖地后获得的排他性土地使用权。换句话说，其他要在平阴县使用低空空域的经营者（如低空物流企业），需要向获得特许经营权的中标企业交纳使用费，这一定程度类似于高速公路的通行费。

如果真是这样，那确实是世界首创了。

根据《低空空域使用管理规定》第三条：

国务院、中央军委空中交通管制委员会（以下简称国家空管委）统一领导全国低空空域使用管理工作，国家空管委办公室负责指导检查工作落实，在现行空管运行体制下，军民航空管部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务。

《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》第三条更是进行了清晰的规定：

空域是国家重要战略资源，属于国家所有。空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使。

显然，空域资源的管理是国家事权，并非地方事权，更不能将其特许经营出让。美国马萨诸塞州的牛顿市曾经立法对低空空域使用进行限制，结果被诉到联邦法院，法院以地方立法侵犯了联邦政府事权而宣布其有关条款无效。空域事关国家安全和空中交通安全，并不能像城市道路的使用那样随意，用户使用空域需要空中交通管理部门的批准，但并不需要向特定企业或机构付费。

天并不能卖，这是国际惯例。

低空经济的运营当然也可以理解为低空物流、客运等运输类服务的特许经营权，然而这样的理解同样不符合国家有关规定。

即使是传统的通用航空运输，根据民航局有关管理办法，也没有实行特许经营，而是支持有序竞争，新开的偏远航线原则上也只有3年的保护期，其他航线则从始至终允许市场竞争。

从事无人机商业运输的运营人，只要获得了民航局颁发的运营合格证，就可以进入市场竞争。可见，商业运输服务监管属于国家民航局事权，更重要的是，这是一个市场竞争性行业，地方同样不能设置特许经营权排除市场竞争。