首先，在现实中可以观察到对经济增长和招商引资的考核，而在实证研究中，经济增长和官员晋升之间的相关关系即使存在，也并不一定是因果关系。一方面，相关性可能伴随着因果倒置，可能不是在经济增长快的地方，官员就获得了晋升，而是晋升可能性大的人被安排到了增长潜力大的地方（林挺进, 2010; Shih et al., 2012）。另一方面，官员也并非完全按增长率高低获得晋升（杨其静、郑楠, 2013）。

还有研究发现，甚至连经济增长绩效和官员晋升之间的关系在统计上都不存在，或不稳定（陶然等, 2010; 姚洋、张牧扬, 2013; Wiebe, 2021）[③]。陶然和苏福兵（2021）认为，即使观察到官员追求本地经济增长的行为，也并不是因为增长与晋升之间的关系，而只是在财政分权体制之下，地方官员要最大化税收。吕冰洋（2022）认为，基于经济增长而对地方官员进行晋升的机制在实际生活中并不成立。吕冰洋和陈怡心（2022）进一步区分了财政激励和晋升激励，他们认为，中国地方治理有七条规律，每条规律都会动摇晋升锦标赛的根基。这七条规律是：分等而非统一标准治理、定性与定量相结合考核、纵向为主而非横向比较、地方精英群体而非个人作用、综合而非单一考核、政治上以约束而非激励为主、信息相对清晰而非不对称。在实证结果中，的确是财政激励而不是晋升激励与地方经济增长正相关[④]。

更为重要的是，即使看到一个地方官员获得更强激励，从而带来更多投资和经济增长的时候，不管这种相关性背后是基于晋升激励还是财政激励，这种相关性都有可能是转移效应（displacement effect）。换句话来说，是在投资总量和经济总量不变的情况下，地方官员激励较弱的地方的投资和经济增长转移到了官员激励较强的地方，经济总量并没有因官员激励而增加。从实证上来说，“转移效应”是可以找到一些证据的，徐现祥和李书娟（2019）研究了省级官员籍贯地得到的“照顾效应”，即官员更多投资于家乡。他们发现，这种照顾是促进省级官员籍贯地经济增长的，但这一效应主要来自省内其他地区的资源转入省级官员籍贯地，而非同省内所有地区共同增长。特别提醒读者注意的是，周黎安（2004）的理论本身就是一个基于地方官员晋升激励的理论，他所刻画的就是一个晋升激励导致重复建设和市场分割的行为模式。通俗地说，这是一个“分蛋糕”而非“做大蛋糕”的逻辑。

接下来，我们再退一步问，即使官员激励真的能够导致更快的增长，这种增长与长期、全局、多维发展之间的关系是怎样的？前文说过，当我们评价一种因素（特别是制度这样的长期因素）是否有利于增长时，这里的增长必须是指长期的增长。但在地区级的面板数据里，我们能看到的增长如果按年计算，它又天然只是短期增长，即使考虑滞后效应，官员激励的效应不会超过官员的任期，它必然不能用来研究对于长期经济增长的效应。其实，很早就有文献注意到官员晋升体制会导致地方政府追求资源密集型的短期经济增长（例如，周雪光, 2005）[⑤]。

在理论上仍然还有个疑问：如果一个因素在短期有促进增长的正面作用，短期加起来，不就是长期的积极影响了吗？要厘清这个问题，就必须要借助经济学分析。前文已经说明，短期和长期增长是否矛盾的关键判据是，经济是否偏离了长期最优的结构。由于面板数据的分析所展现的基本上都是当期的解释变量对于短期的被解释变量的影响，因此，即使官员考核激励机制有助于提高短期的经济增长，也并不意味着当前的经济增长处在长期经济增长的最优路径上。

而且中国经济长期存在金融抑制、实际利率偏低的现象，这造成了投资过多、回报下降，有可能使得投资偏离经济增长的“黄金律”最优路径，在长期反而是不利于经济增长的（陈斌开、陆铭, 2016; 陆铭, 2020）。如果在微观上，官员激励是有利于短期增长的，那么，宏观上的结构性问题就被地方官员行为放大了。评价地方上的投资是不是过度，一个重要的判据是后续有没有足够高的回报。实际的情况是，投资过多、产能过剩导致的是投资回报下降、地方债务高企的后果（陆铭, 2020）。即使是在基础设施这样具有正外部性的领域，也有文献发现中国已经出现了基础设施投资过度，尤其是在西部更是如此（Shi & Huang, 2014）[⑥]。

讨论完长期，我们再来看全局，这就尤其需要将政治经济学和区域经济学结合起来的“空间政治经济学”了（陆铭, 2017）。在区域经济方面，由于存在着学习效应和规模收益递增，地方政策将策略性地选择进入一些并没有比较优势的产业，以获得未来更高的收益，在这种动机下，地方政府将采取重复建设和市场分割的行为，但因为这些产业在当地并无比较优势，事后成功的可能性很小（陆铭等, 2004; 陆铭等, 2007）[⑦]。周黎安（2004）的模型提出，地方官员通过最大化本地经济增长而获得晋升，这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小。

在理论上存在的市场分割现象，在经验研究中的实际情况是怎样的呢？直到20世纪90年代中期，中国的省和省之间的市场分割仍然很严重（Poncet, 2003），后来有所改善（桂琦寒等, 2006; 陈永伟, 2016）。但是，最近十多年的情况却不乐观。吴意云和朱希伟（2015）发现，中国工业的地理集中和行业专业化在2005年左右均由上升转为下降，致使省际产业同构现象加剧[⑧]。尤其需要强调的是，地区和地区之间分工下降的现象，伴随着地区间GDP增长速度收敛和宏观上全要素生产率增长的恶化，这只可能归因于行政干预资源配置的“空间错配”，即资源并未流向回报高的地区（陆铭、向宽虎, 2014; 陆铭, 2019、2020）。最新的研究发现，在控制了地理距离、城市间的方言区差异等因素之后，省界的边界效应仍然存在，跨省的经济联系（城市间车流）显著低于同省内。在数量上，一对相距200公里的城市，如果它们不属于同一个省，它们之间的货车流量相当于相距302公里的同省城市之间的车流（Zheng et al., 2022）。

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市场分割与地方政府的财政激励有关（吕冰洋、贺颖, 2022）。导致区域经济走向一体化或分割的因素有很多，地方政府相似性的产业政策是导致省际分工弱化的直接原因。而其深层原因在于，中央政府的产业政策是地方政府制定本地产业政策的重要参照，凡是被中央政府选为政策支持的产业，其在各省有更高的概率被地方政府选为政策支持的产业，这导致了各省之间产业政策的高度相似（赵婷、陈钊, 2020）。这种发展模式往往使欠发达地区偏离自身条件，被动“复制”发达地区经验，造成中国工业的地理集中过低和地区间分工不足（吴意云、朱希伟, 2015; Wu et al., 2019）。

地方政府分割市场和实施地方保护的手段有很多，这方面，还需要更多的研究。有研究发现，官方媒体在起着保护本地企业的作用。以召回存在质量问题的汽车为例，与地方的机关报相比，市场化导向的非机关报的确会更为积极地报道汽车召回事件，但是，非机关报对召回事件更为积极的报道却主要体现在非本省汽车的召回上（冯净冰、陈钊, 2016）。

最后，地方政府的行为有利于实现多维发展吗？在单维的经济增长目标之下，容易忽视其他维度的发展目标。有文献发现，地方官员的激励机制和分权体制在激励官员增加基础设施投资时，却不利于地方增加民生方面的支出（高琳, 2016）。尤其是在1994—2006年之间，由于分税制的实施，地方政府有更强的激励加大“基本建设”支出，而相应地压缩“科教文卫”方面的支出，直到2006年之后才在中央的要求下提高了“科教文卫”支出占比（Lu et al., 2019）。

那么，在既有的官员激励与考核制度下，有没有可能实施某种调整，改变地方政府的行为（比如财政支出的水平和结构）？陈钊、徐彤（2011）构建了一个“为和谐而竞争”的模型，其中，在经济发展的早期，由于对公共品偏好不强，且因公众意愿表达机制不畅导致的信息不充分问题较为严重，中央对地方政府采取以经济增长作为较充分信息统计量的“为增长而竞争”，有可能实现多种目标随经济增长同时改善。随着经济发展水平提高，当民众对于公共品的偏好加强时，在地方政府竞争模式之下，加入任何一种激励指标，都可能让地方政府去追求这一指标。但由于信息不对称，很难保证“多维的激励”与社会福利最大化相一致，这就可能导致新的扭曲。除非用“满意度”这样一个综合的指标来反映民众对政府绩效的评价，才可能实现社会福利最大化。在本质上，基于满意度的晋升激励实际上就把对于地方政府绩效评价的权利更多地交给了民众。

基于以上理论和实证的辨析，本文认为，对于地方官员考核晋升体制有利于中国经济增长的流行看法，要进行纠正。地方官员追求本地的经济增长与考核晋升体制并无必然的因果关系，即使有，地方上追求的主要是短期、局部和单维的经济增长，而不是整个国家长期、全局和多维的发展。实际上，周黎安（2007）非常清楚地列举了官员考核晋升体制可能伴随着一些扭曲行为，比如软预算约束、忽视公共服务和环境等目标、破坏市场机制等。

需要特别强调的是，经济发展阶段是一个重要的考量因素。在发展的早期，中国严重缺乏资本，基础设施建设也非常不足，而且经济发展的规模经济效应和集聚效应[⑨]也不强，那时，每一个地方如果做大自己的产业，在加总上的确可能推动整个国家的增长。不仅如此，在发展的早期，人们最需要的就是经济增长本身，而对于发展的其他维度没有那么紧迫的需求。在这种情况下，虽然也存在地方政府大力促进投资的现象，存在市场分割和重复建设的问题，也存在地方政府忽略高质量发展的缺憾，但是地方政府所促进的短期、局部、单维的增长仍然有积极的一面。

随着经济发展水平的提高，客观上，消费（特别是服务消费）在经济增长中的比重应逐步提高，同时经济发展的规模经济效应和集聚效应越来越强，地区之间的市场一体化和分工协作越来越紧迫，人民对美好生活的向往也呈现出日益多元化的需求。这时，地方政府对于短期、局部、单维经济增长的追求，就越来越显现出与长期、全局和多维发展目标之间的矛盾。恰恰因此，本文需要去澄清这个理论的误区，并且要从建立高质量发展的理论基准开始[⑩]。