【文/陆铭】

当前中国经济体量全球第二，人均GDP水平即将迈入高收入国家行列，同时，经济增速有所放缓。面对这几十年的巨变，社会科学家责无旁贷，需要给出解释。这样的解释需要一以贯之，既要能够解释曾经的高速增长，也要能够解释近年来的增长速度放缓；既要能够基于中国发展的真实逻辑，又要能够与当代的社会科学理论（特别是经济理论）对话。

然而，有一些关于中国发展的解释急于从中国的特殊性出发，解释曾经的高速增长。其中，最为流行的就是把地方间竞争、官员的考核晋升机制与曾经的高增长作因果式的关联，却忽视了这些因素与中国经济体制性结构性问题的关系。如果不对这些认识予以理论和实证上的辨析，那么就很难为当前中国要推进的更高水平的改革开放达成共识，难以为构建全国统一大市场，以及中国市场体系与国际经贸体系的对接建立基础。

为了把各种涉及经济发展的问题及背后的理论逻辑梳理清楚，本文首先为理论探讨建立一个追求长期、全局、多维发展目标的基准（或者叫参照系，以下有时也简称“高质量发展”）。然后，本文将从理论和实证两个角度辨析官员考核晋升与经济发展之间的关系，对一些认识误区进行梳理。在此基础上，本文将讨论如何进一步深化改革，以实现长期、全局和多维发展的大国治理。

长期、全局、多维的高质量发展

为理论讨论建立基准的确是经济学比较强调的，但基准并不一定是纯经济的。人类发展共同的理想目标是要追求长期、全局、多维的发展（陆铭, 2022）。所谓长期的发展，就是说不能只顾眼前，还要看得长远。其中最为重要的就是要优化投资和消费之间的比例关系，消费太多，不重积累，生产难以扩大。但是如果短期内投资和生产太多，缺乏消费，则投资虽然在当期计入GDP，未来却必然因为需求不足而导致投资回报下降，影响长期的增长可持续性。这是宏观经济学基本原理里所讲到的“黄金律”的道理。

此外，长期的发展也包括投资内部的结构优化，相对来说，基础设施建设等物质资本积累比较容易在短期产生经济增长，而人力资本和生态资本积累相关的投资收益期较长，容易被忽略。经济发展的短期和长期目标是否一致，取决于经济的结构是否最优，如果经济结构是最优的，那么，短期和长期的增长是一致的，否则，两者就是矛盾的。

全局的大国发展要优化空间维度上的发展。因为自然地理、历史、人文等条件存在巨大差异，必然带来不同地方发展的比较优势各不相同。有些地方靠近海港或河港，或者靠近中心城市，更适合发展制造业和服务业，所能容纳的人口较多。而另外一些地方远离港口，也远离中心城市，比较适合发展的是农业、生态旅游、自然资源等。这些地区经济的总量受到资源的约束，相应的从业人员数量不多。由于现代经济发展具有强大的规模经济性，所以，经济和人口向着少数发展条件好的优势地区集聚，地区之间经济总量差距扩大，但却逐步走向人均GDP、人均收入或生活质量的大致均等。

经济学里的“空间均衡”强调的是人均意义上的平衡，“在集聚中走向平衡”也是全球各国经济发展的共同趋势（World Bank, 2009; 陆铭, 2016、 2017; 陆铭等, 2019）。这一客观规律已经逐步体现在中国区域经济发展的政策导向中。2019年8月，中央财经委员会第五次会议提出，区域经济要“在发展中营造平衡”。2021年发布的“十四五规划”又进一步提出区域经济要“在发展中促进相对平衡”。

图自国家发改委

发展的目标是多维的，并不只是经济增长这样单维的。在横向比较中，人类的需求在不同地区不同人群之间是有差异的。在时间维度上，特定的人随着收入水平的提高，也会出现需求多元化的趋势。对国家而言，在发展的早期，需求以温饱为主，然后进入大量消费工业品的阶段。随着人们收入水平进一步提高，消费需求将大量出现在服务领域，而一般制造品和耐用消费品的消费则增长趋缓。同时，人们对于公共服务、生态宜居、收入均等、文化多样等方面的需求将呈现多维度增长。

如果要改善大国治理的效能，需要进一步把空间均衡与高质量发展之间的关系说清楚。在长期、全局、多维这三个方面之中，劳动力等生产要素在地区之间的优化配置，有利于全局增长，以及地区之间人均意义上的均衡，而这个空间均衡本身就有长期和多维的含义。

首先，只有畅通国内各种生产要素在地区间配置，才能让每一个地方的投资回报大致相等。不同的地方间也能够产生充分的竞争，过度的或者无效的产能能够通过市场机制而得以淘汰，不至于在地方保护主义之下转变为僵尸企业。由此，投资和消费之间的比例关系才能够得到优化，带来长期可持续增长。其次，只有通过人口自由流动所形成的用脚投票机制，才能够让每一个地方必须综合地追求多维的发展目标，尤其是在一些没有直接定价机制的方面，例如公共服务、环境质量、营商环境、法治水平等等，用脚投票机制可以形成对于地方政府乱作为、不作为的制约。

提出长期、全局、多维的高质量发展目标，就是为了给很多理论问题的讨论建立一个基准（陆铭, 2022）。事实上，高质量发展这个目标作为理论基准是超越历史阶段和国家差异的。高质量发展目标是人类发展的共同理想，可以作为国际对话的基础。评价一个因素是不是有利于发展，可以以高质量发展目标来建立理论争辩的一致逻辑，看它是不是有利于接近高质量发展。

在用高质量发展的参照系来辨析中国经济的体制性结构性问题之前，先要回应一个经常遇到的疑惑：当我们去评论一个因素对发展的影响的时候，那么它的反事实(counter-factual)是什么？这里必须事先说明，参照系只是参照系，是不可能完美实现的，而反事实状态是可以做到的。如果反事实更接近参照系，可以构成对于现实的改进，但它并不一定完美。

以本文即将讨论的地方官员考核晋升激励为例，在中国这样的大国，不同地方的不同官员受到的激励是不一样的，在其他条件相同的情况下，弱激励下的官员行为就是强激励官员行为的反事实，因此，实证上的关键问题在于受到更强激励的官员行为是更接近还是更偏离“高质量发展”的目标。同时，需要阐明两点。第一，历史不是反事实。否则，只要经济发展是前进的，那么，任何时期的发展都很容易在绝大多数的维度上做得比过去好，但这并不等同于当下没有改进的余地。第二，别国的做法也不是反事实。虽然高质量发展的目标是有普遍性的，但是不同国家存在历史、文化、发展阶段差异，面临不同的现实约束，从而实现高质量发展的模式和路径也有可能有差异。如果要作跨国比较，应尽量去对比历史、文化、发展阶段相近的国家，比如，中、日、韩在同样发展阶段的状态，更有跨国对比的价值。

地方间竞争的“扭曲之手”：经济发展的短期、局部和单维倾向

讨论地方间竞争、官员考核晋升的激励与中国经济增长之间的关系，要先厘清几个问题的相互逻辑关联。第一，本文讨论的不是在具体的案例里地方政府的努力及其结果。在具体的时空条件下，在特定官员行为之下，地方发展得更好。但具体案例里的“成功”是特定时空条件造成的，或是具体官员行为的结果，还是官员考核晋升体制的效果，必须要作严格的区分。在实证研究中，时空条件和官员个体因素都可以通过固定效应模型加以控制，分离这些因素之后，才能得到官员考核晋升和经济增长之间的关系[①]。第二，即使在控制了时空条件和个体因素之后，官员考核晋升和经济增长之间的关系是存在的，这种关系是不是因果关系，也是进一步要讨论的问题。第三，更进一步的，即使两者存在因果关系，官员考核晋升机制通过激励地方官员所带来的经济增长，并不必然是有利于长期、全局、多维的增长。以下的讨论主要围绕着第二、三个问题先后展开。

鄂尔多斯江苏工业园区西区内某企业留下的一栋烂尾楼（2019年8月7日摄）资料图来自瞭望/ 李志鹏摄

长期经济增长的来源是生产要素的积累和全要素生产率的提高。先来看生产要素的积累。近20年来，中国经济存在投资消费结构失衡、投资回报逐步下降、政府债务日渐累积等问题，同时，城市的土地扩张速度远远快于人口城市化速度。从要素积累的角度来讲，地方政府的作用要作审慎的考察。如果说人口红利的变化与地方政府行为没什么关系，那么，在投资、债务、快速的土地城市化这些方面，地方官员往往受到来自上级的经济增长、投资增长和税收增长的考核，地方官员被激励做大本地GDP总量，为此加大投资、加快土地开发，甚至不惜借债发展。在分税制实施之后，地方政府更是通过加大投资、土地开发、土地财政这些手段来做大短期的经济总量（周雪光, 2005; 周飞舟, 2010; 孙秀林、周飞舟, 2013），而这些实际上恰恰是造成中国经济结构性问题的原因。

再来看全要素生产率（TFP）的提高。在经济理论中，如果中央和地方形成委托—代理关系，那么对于地方官员进行指标化的激励和考核能够促使地方官员努力工作。如果这个逻辑是正确的，那么，受到更强激励的地方官员所领导的地方就具有更高的全要素生产率。较早的研究关注了表征财政分权制度的“财政自主度”指标会不会影响TFP，结果是，在省级面板数据的分析中，基本上看不到财政自主度和TFP之间存在显著关系（高琳, 2016）。

当然，“财政自主度”并不是直接度量官员激励的指标。徐现祥等（2018）的研究发现，当地方政府设定较高的经济增长目标时，特别是当以要素积累为政策工具时，是以牺牲经济发展质量为代价的。我们以新城建设为主题，考察了官员激励的影响。研究发现，官员越年轻，越有可能开建新城，而且这种效应主要体现在2009年之后新城建设全面开花的时期，表明稳增长的目标导向辅之以年轻官员的政绩冲动，催生了大规模的新城建设。而且，新上任的地方官员在土地供给相对丰裕的人口流出地和中小城市推动建设新城的动力更强，但事后带来了地方政府债务的增长（常晨、陆铭, 2017; 彭冲、陆铭, 2019）[②]。

那么， “县域竞争是中国经济成功的制度创造”（张五常, 2017）这样的看法到底对不对呢？的确有些实证研究文献发现，获得更强激励的地方官员所领导的地方就具有更快的经济增长。例如，有利用省级数据展开的研究发现，官员任期、地方官员轮替这些与晋升激励有关的指标与经济增长正相关（徐现祥、王贤彬, 2010; 张军、高远, 2007）。或者反过来说，更快的经济增长会带来更大可能性的官员晋升（Bo, 1996; Li & Zhou, 2005）。对于这些实证研究，又该怎么评价？