再次是定期调查评估农民的参与状态——

“将项目实施前农民对乡村建设政策和参与方式的知晓率，项目实施中农民以投工投劳、捐款捐物、志愿服务等形式参加建设的参与率，项目实施后农民对项目质量和建设效果的满意度，分别作为项目批准立项、奖补资金拨付、竣工验收的重要指标，原则上知晓率、参与率、满意度应分别达到80%以上。”（第三十二条）

实际上这也属于优化财政支出体制的一部分，即财政资源下乡应当回应广大农民的真实需求，这是确立财政合法性的核心要求。

最后是把农民参与状态纳入国家认证体系——

“将农民参与乡村建设作为全国文明村镇、国家乡村振兴示范县及省级部门按规定开展的乡村振兴示范乡镇、示范村创建的重要内容，纳入美丽宜居村庄示范创建和美丽庭院评选指标。支持县（市、区）选树一批农民参与乡村建设先进村、模范户。”（第三十三条）

总结起来，国家工具至少包括教育、财政和认证三种。教育也许是最重要的一种举措，因为只有改变人的意识，才有可能真正改变人的行为。当然，教育也是最难的，如果仅仅是上课宣讲，一般都不会有什么好的效果。关键还是在公共参与中完成公共参与的教育，这是乡村建设的重大议题。财政和认证自然也是重要的，一个是里子，一个是面子，都能发挥行为引导作用。

这里讲讲财政。财政要引导农民参与乡村建设，最难的有两点，一是实现农民需求与财政资源的对接，二是确保财政资源主要用于满足广大农民的真实需求而不是满足政府主官的政绩需求。关于后面这一点，《指南》并没有涉及。

以前地方政府天天抱怨财政资源过于碎片化，无法统筹用于农村基础设施建设，后来让县里整合涉农资金，没想到问题更大，因为整合后的资金大多被用于政绩工程的打造。

我们在另外一个县的调研发现，该县持续多年试图将一个镇郊村打造成供上级领导参观考察的明星村，一年投入了上亿的涉农资金，引发其他村庄的强烈不满。这种将大部分财政资源集中腾挪到个别村为上级领导造点的案例，非常普遍。

从制度建设来讲，农民要切实参与到涉农财政资源的分配体制中，而不是等着被分配。

资料图来源：新华社

如何对农民提要求？

说到这里，就触碰到农民参与的第三个要素，也是最根本的要素：农民。虽然这个字眼在《指南》出现了无数次，但几乎都是以被动者的形象出现的。

农民参与乡村建设，首先是对农民自身角色的定位。

在我看来，至少应当有一章专门用来讲“农民参与责任”，列出农民参与的必要性、参与内容、参与形式，以及不参与的后果。当然，也可以讲一些农民参与的权利，正如《指南》所提到的。但是强调权利往往会有个问题，即权利是可以放弃的。而乡村建设中的农民参与是不能放弃的，因此我认为对农民参与的基本定位还是责任，就像家长参与家庭生活、把家庭建设好是一种责任一样。

第十条的规定，有很多人反对。这一条要求“将农民参与乡村建设纳入村规民约，鼓励通过投工投劳、捐款捐物、志愿服务等多种方式参与乡村建设。”反对者认为，在农民收入本就堪忧的情况下，还要求农民通过投工投劳、捐款捐物、志愿服务参与到乡村建设中，似乎有些残酷。

我认为这并不残酷，就像城市居民应该对自己居住的小区负责一样，农民也应该为自己居住的乡村负责，而不是完全等着国家来“包养”。

当然，不是说乡村所有的事务都必须由农民来承担。事实上，就目前来看，乡村建设大都是由政府来承担的，这才有文章开头提到的“政府干，农民看”这种问题。农民是乡村建设的主体，应当承担力所能及的责任，把乡村当成自己的家来建设和发展。这就是我所讲的“农民参与责任”。从这个意义上讲，《指南》对农民的要求并不高。

如果说《指南》有什么明显硬伤的话，那就是还没有完全从农业税费改革开始形成的“向农民赋权”的意识形态中走出来，还没有足够的勇气构建与“权利自由”相制衡的“责任伦理”。

因此，我们在《指南》中看到更多的是基层组织应该怎么做，国家应该怎么做，农民自身的责任依然是不清晰的。农民仍然是等着被促进形成“愿参与、会参与、能参与乡村建设的生动局面”（第六条），被增强“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”（第七条）。

如果农民放弃参与，在国家的考核压力下，地方政府和基层组织是不是还要继续“扛着”农民参与呢？

说到底，我们更需要一份能够对农民提要求，并在此基础上对基层组织和地方政府提要求的文件。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。