【文/观察者网专栏作者 林辉煌】

这些年来，无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，一个备受关注的问题就是“政府干，农民看”。政府向农村投入大量的资源，积极推动乡村建设，但是农民的内生动力却很难被激活。

最近，国家乡村振兴局、中央组织部、国家发展改革委、民政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部联合印发了《农民参与乡村建设指南（试行）》（以下简称《指南》），算是对这个问题的回应。

这份文件也许是我这段时间看过的最重要的一份，把农民作为乡村建设的主体力量，以及如何组织农民参与村庄规划编制、乡村基础设施和公共服务设施建设与管护等工作，说得比较清楚，确实具有一定的指南意义。

《指南》共36条，分为七章，分别是总则、组织动员农民参与、引导农民参与村庄规划、带动农民实施建设、支持农民参与管护、强化农民参与保障、附则。

关于现代化的讨论很多，我认为最重要的有两个内涵。一是免于匮乏的自由状态，二是公共参与的责任状态。如果说自由的实现是现代化的根本目标，那么责任则是内含于该目标的根本要求。这些年来的农村改革政策，重点在于塑造农民的权利和自由，试图以此弥补之前农民所承受的超量的负担。很难说这几年的改革在多大程度上实现了农民的自由，但是在农民应当承担什么样的责任上，似乎缺少理性的探讨。

《指南》要探讨的正是这个层面的问题。如果我们从现代化的角度来审视这份文本，《指南》的意义确实重要，它将农民的参与责任带入乡村建设的公共讨论之中，即使这种参与责任在文本的表述呈现上依然带有“自由权利”的味道，强调的是“保障农民参与权益”（第二十九条）。

被锁定的基层组织

农民的参与责任如何实现？至少需要具备三个要素：农民、基层组织和国家。

先来看基层组织。

作为与农民直接打交道的主体，基层组织在确保农民实现参与责任的过程中发挥着基础性的作用。《指南》强调了两类基层组织的功能，即农村基层党组织和村民自治组织，要求“健全党组织领导下的村民自治机制”（第五条）。

一方面，“增强农村基层党组织政治功能和组织功能，完善农村基层党组织引领带动机制，运用网格化管理、党员联户、党员示范带动等联系群众工作机制，组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众。”（第六条）

另一方面，“完善村党组织领导下的村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织推动落实机制，……对乡村建设重要事项，由村民委员会组织农民充分讨论、参与决策、投身建设和管护，村务监督委员会组织农民监督资金使用、项目建设、政策落实，农村集体经济组织可结合实际组织成员承担建设、管护任务。”（第七条）

基层组织的重要性，再怎么强调也不为过。没有基层组织的组织和动员，农民也很难有效参与到乡村建设之中。但是基层组织要发挥组织和动员农民的功能，就必须花大量的时间和精力深入群众，与农民打交道。

然而，从调研的实际情况来看，随着村庄工作的行政化和文牍化，当前基层干部几乎都被锁定在办公室里搞材料或者开会，根本没有时间和精力深入群众，了解群众，动员群众。我们在Y县的调研发现，乡村干部超过三分之二的时间都用于填报材料和迎接检查，苦不堪言。

“当前基层干部几乎都被锁定在办公室里搞材料或者开会”（图/新华社）

如何保障基层组织的人民性而不是官僚性，这是实现农民有效参与的关键所在。

国家的工具

接下来看看国家在保障农民实现参与责任的作用。

首先是加强乡村建设的理念和技能培训——

“培养一批乡村建设工匠、土专家等本土人才，结合基层干部培训，提高乡镇干部、村党组织书记等组织农民参与乡村建设的能力。”（第三十条）

其次是创新政府财政投入机制——

“对采取以工代赈方式实施的农业农村基础设施项目，按照招投标法和村庄建设项目施行简易审批的有关要求，可以不进行招标。对农民投资投劳项目，采取直接补助、以奖代补等方式推进建设。”（第三十一条）

优化项目竞争机制，“优先支持村‘两委’动员能力强、群众参与程度高、投工投劳意愿足、利益冲突化解好的村庄实施基础项目建设，优先支持参与意愿高、主动投工投劳的农户实施入户项目建设。”（第十一条）

这种以群众参与程度和基层组织能力为标准的竞争性财政体制，能够很好发挥“财政引领治理”的功能，值得倡导。同时，这也意味着国家对乡村建设要保持足够的制度耐心，创造条件让农民自愿参与进来，而不是强迫农民参与，更不是“扛着”农民参与。如果农民还没有准备好，就耐心等一等。农村现代化早几年、晚几年实现，这并不重要，重要的是农村现代化的主体，也就是农民本身要先实现现代化。