贪官和能吏集于一身这种现象不是个别的，像原沭阳县委书记，后来官至省级干部高官的仇和，还有原邳州市委书记李连玉，他们都是贪官、能吏集于一身的典型。一位在县市工作多年的朋友曾经说过这么个观点：如果我们要是按照文本规定去严查严处，可能有半数以上的县委书记都存在违纪违法的问题；反过来，如果广泛搜集或者深入挖掘亮点的话，包括部分违纪违法的落马者在内，半数以上的县委书记都可以被称为优秀的公仆，发个长篇通讯足以催人泪下。他这个说法未必准确，但是应该说不是没有一点道理。

比如我们大家通常所说的价值追求，说得白一点，为什么要当又操心又费力的县委书记这个官。如果我们看看县委书记们在会议上的讲话发言，或者发在媒体上的文章，然后对照一下他们在家里饭桌上和亲友说的话，肯定是两相一比较，相差太多了——你可以说，是两种完全不同的面孔。

实际上是什么情况呢？我觉得，对多数人来说，两种面孔都有其真实性，也有其虚假性。一方面，你坐上这个位置了，或多或少地就要有为官一任、造福一方的责任感，甚至可能有先忧后乐的家国情怀。另一方面，包括境界比较高的县委书记，可能也或多或少地具有个人利益的谋算。如果说对于公共选择理论的“经济人假设”是“西方理论那一套”，我们不听，我们就从实际看，人也应该是具有多面性。

个人利益谋算包括职务升得快一点、家里的日子过得好一点、老婆孩子的工作安排得理想一点、自己好的名声流传得长久一点，这种个人利益、名利的谋算，我想可能多数人都有。

在全国最先实施全民医疗改革的陕西省神木县县委原书记郭宝成，我在北京一次会议见过他。他在接受媒体采访的时候曾经说过：我这个人“利”的思想不严重，但是我有留名的思想，说私心也是私心，人过留名、雁过留声么。还有，像湖南省湘潭县县委原书记陈忠红也是在接受媒体采访的时候说过，自己主要有三点希望：地方发展快一点，班子运转顺一点，自己进步稳一点。我觉得，像他们这两位书记的说法尽管不那么中听，但是比一些豪言壮语更可信。

这是我要讲的第一个问题：天使还是魔鬼？我的结论：不能简单地说他们就是天使，或者他们就是魔鬼。

2021年6月29日，全国优秀县委书记表彰大会在北京举行；中共中央政治局委员、中央组织部部长陈希出席大会并发表讲话。图自新华社

权力的大与小

2015年，凤凰网刊发的一篇文章说，县委书记在人、财、物三方面均享有资源配置权，并列出十九项权力。不久后，网站上疯传一个帖子，叫“失控的县委书记”，说中国的县委书记权力大得吓人。中国法治网上一篇文章说，县委书记的权力仅次于中央，县委书记就是土皇帝。我认为这些说法不是凭空捏造的，而是有根据的。有的县委书记在接受媒体采访时说过：县委书记集人事权、财权、决策权于一身，一次可以动几十个、上百个干部，一个人可以决定很大的工程，权力很大。

刚才说的邳州市委原书记李连玉，平时就以铁腕书记著称，他要求下属每天工作16个小时；在接受国家优秀旅游城市创建验收的时候，他责令各单位组织人马到景区去旅游，营造游人如织的假象。特别是在参加“十七大”之后，回来的时候安排数千人拉着红旗，打着横幅迎接他，最后一段路还铺上了红地毯，最后获得了“红地毯书记”的雅号。这权力看来是真不小。

还有个湖南省双峰县委原书记朱应求，粗暴执政达到登峰造极的地步。有一天公安局抓了一个投资商在宾馆里嫖娼，他听说之后，打电话要求放人；还不止于此，晚上竟安排酒宴给这位老板压惊；更离谱的是，他要求公安局的负责人下午要学会一首歌，这首歌叫“都是我的错”，在晚宴上献给这位老板，以示道歉。

这些事例也可以说一抓一大把，用文词说叫“俯拾即是，不胜枚举”。但是如果我们深入考察，就不难发现：这些看似不受约束的权力，很少是法律政策明确赋予和文本制度所允许的。也可以说，县委书记的权力大，很大程度上是非规施政的空间大。相反，他们尊规行事、依法施政的权力不但不大，而且和他们所担负的任务相比，小得可怜。

众所周知，在我国现行体制下，县委书记承担着本地治理无限责任，是几乎所有工作的第一责任人。但是，各项政策法规的制定和解释权、各类专项资金的审批权都控制在上级业务部门手里。另外，因为我们国家的法治还不够健全，各项政策、法规和各项工作任务之间经常打架碰车，某些超越法规的威权或难以言说的一些潜规则也常常左右着基层官员的行为，所以县里的很多事情需要一次次地跑部进省、八方朝拜，有时不得不打政策的擦边球，闯红灯、越红线、走钢丝。说得极端一点，如果完全照规矩办事，很可能相当一部分工作根本干不了，任务不能完成。

我这里举两个例子。一个是我亲身经历的事情。我在延寿工作期间感到，财政供养人员偏多，但是在各个系统之间很不平衡。机关和学校人浮于事，执法部门人手稀缺，公安局临时聘用几十个辅警。我就想把机关的人员和学校的教师通过考试选一些年龄适当的补充到公安队伍来，但是不行——按照政策规定，进公安队伍得经过两道考试，都由省里进行：省人事部门统一考入叫招录公务员，到公安部门还有入警考试；只要有编制，可以县里逐级向上报，那就可以做。但是，这样做完之后县里的财政供养人员就要增加，而我在两个县市工作期间对控制财政供养人员增长都非常重视。怎么办呢？我就向市里省里去诉说请求吧，去了多少次省市的人事部门和公安部门，最后我又果断地把聘用的辅警都清退。这些举措起作用了，省里特批在我们县从财政全额开支的机关事业单位中，通过考试录用了十几名警察。这个事总算办成了。

第二个例子是中部一个县委书记给我讲的一个故事。一年冬天，邻县的一个企业老板拿着省委书记的批条找他了，看中了这个县境内的一座山，要开滑雪场。这个县委书记朋友知道开滑雪场涉及占用大量林地，还涉及生态环境的问题，县里没权力批，但是可以往上报。不过，他内心又觉得，企业老板要选的地方面临高速公路，不适合开滑雪场，但省委书记写批条了。他觉得这个事也不好说了，就说：等我们再商量商量。把这个老板打发走之后，就把政府领导叫过来商量，政府领导说：正好我要向书记您汇报呢，前两天有个副省长写个条子，一个投资商也要建滑雪场，已经和政府开始谈了。这个县委书记思量再三，最后决定向市委书记汇报，提出建议，说：这件事咱们得综合评估，如果这个地方可以建滑雪场的话，那也要搞综合旅游开发，不能只建滑雪场。另外，如果行的话，由谁来开发建设呢？通过招标。还有，因为涉及方方面面的关系，也请市里出一位副市长来协调这个事情。市委书记挺开明，就同意这个意见了。这个过程我就不细说了。经过一番运作，最后，拿领导条子的这两家企业都没中标，第三家企业中标了，而且县里又加道门槛，为了防止占着茅坑不拉屎这种现象，说：哪个投资商来，按你投资总额的20%交保证金，财政给你设立专户。最后，有一家企业交了保证金。后面由于其他的原因事没成，但无论成不成，也可以看出这个县委书记权力是很受制约的。如果胡作非为的县委书记，不管一切，不管有没有批件，就让这个投资商在这儿建滑雪场，可能也能行，但是那要碰高压线。如果你按规矩办，那就要受到各种干扰。

正因为县委书记的权力既大又小，所以，要规范县委书记的权力运行，我认为，就应该注意两个结合。一个是把限权和减责结合起来，努力实现权责对应。一个是把放权于县和还权于民结合起来，使民主法治成为制约县委书记行为的主要力量。这个如果展开就有很多话要说；由于时间关系，我不多说了。这是第二个问题。

作风的虚与实

说到这个话题，就应该承认县委书记这个群体中的一些人，作风确实比较虚，也可以说比较善于搞所谓创新，玩各种花活。往远了说，大跃进、人民公社期间，大搞五风的很多人都是县委书记。特别是争先恐后地放高产卫星，这里都有县委书记的身影。广西环江县放出了最大的高产卫星，它用密植并蔸的办法，创造了什么卫星呢？就是水稻亩产13万斤，和实际产量相比浮夸了200多倍。这是一个叫洪华的县委书记干的。

改革开放以来，我们看一看，凡是落马的县委书记几乎个个都是搞形象工程的高手，甚至弄虚作假。《半月谈》媒体经常披露形式主义、形象工程这样的事。像公路两旁建遮羞墙、贫困县花巨资造景，等等，都和县委书记有关。你看一看县委书记的一些讲话，相当一部分人喜欢用四六句，从讲话到其工作派头，用土一点的话说就是“呼天哈地”、“吹气冒泡”。比如，喜欢用几大创新、几大工程、几大会战、几大推进、几大加快、几大机制，这个新观点、新起点、新高度、新境界，等等。说句土话，“碗碴子”满天飞，到处都可以看到漂亮词。

我这个人，自己认为是相对保守的，但是回顾将近十年的主政行为，也有很多虚浮的东西。我举两个例子。