四、国家向农村转移资源的两种方式

国家向农村转移大量资源，除了提供基本公共服务以外，还有大量资源用于进行高标准建设，典型者如广东、安徽、浙江、江苏等地动辄花费数千万元甚至上亿元打造的“和美乡村”。比如，在广东省的“和美乡村”建设规定中，一个村庄投入8000万元；在安徽省的“和美乡村”建设规定中，省财政投入2000万元，地方再投入2000万元。

之所以会将如此巨额的资源投入到村庄一级，地方政府显然是希望通过投入国家资源来带动村庄内生活力，从而形成乡村振兴的示范，带动其他村庄也因此而振兴起来。这里面实际上存在两个不可能：

第一，巨额国家资源投入到村庄，几乎不可能因此对村庄产生出动员力，道理很简单，既然有了国家免费资源，村民为什么还要自己投入资源呢?

同时，因为城市有着众多的就业获利机会，村庄大多数农民都已进城甚至已在城市买房，花费巨额国家资源建设村庄，其目的是什么?要为农民创造在农村的获利机会，比如通过“和美乡村”建设来发展旅游吗?问题是城市不是有现成的获利机会吗?而且村庄建设是要获利的，这难道不是村民和村庄自己的事情吗?国家为什么要投入巨额财政资金来包办?要为农民提供良好的生活环境?难道那些超出必需品的美好生活不是应当靠个人劳动去创造吗?

第二，既然“和美乡村”是靠投入巨额财政资金打造的，当地农民并没有实质性参与创建，这样的“和美乡村”就不可能起到示范效果，也就不可能推广，其他村庄建设“和美乡村”也就只可能靠巨额财政投入。

国家财政投入为农民提供基本生产、生活秩序的保障，以实现城乡基本公共服务均等化是没有问题的，但如果要提供超出基本公共服务的高质量生活，这当然不应当是国家的责任，国家也不可能担负起这个责任。

依据国家向村庄转移资源数量多少和村庄内部动员高低，可以得到四种类型的组合（参见下表）。

A类是资源转移量大，村庄动员程度高的村庄，这样的村庄十分罕见。原因之一是既然有国家资源，村庄再动员村民出资出劳就没有意义了；二是在村庄边界开放，村庄空心化、老龄化背景下要实现高度的村庄动员很困难。

B类是国家转移资源少，村庄动员程度高的村庄，这种类型更加不可能。

C类为双低型，这种类型普遍存在。

D类为国家资源投入多而村庄动员不足，这种类型也普遍存在。

在村庄动员力普遍不可能高，且村庄公共品建设的主要目标只是要维持农村基本生产、生活秩序，重点是解决小农生产和农村养老问题的情况下，国家可以通过向村庄转移适度资源和进行适度动员来达到适度的村级治理目标，这个目标不是要将农村建设得比城市拥有更多的就业收入机会，也不是要将农村建设得比城市更加宜居，而是可以为缺少进城能力的农村弱势群体提供在农村相对体面的现代生产、生活秩序。

国家向村庄投入适度资源，村庄进行适度动员，从而达到适度的治理目标，“三个适度”形成均衡，可以适合每个村庄的情况，这是当前中西部村级治理的一个基本条件。当前村级治理中出现的问题恰恰表现在“三个适度”的过度或不足：

从资源上讲，有些村庄投入太多资源，甚至一个村庄投入超亿元的也屡见不鲜，而很多村庄却几乎没有国家转移进来、可以由村庄决定用途和用法的“活钱”。如果将投入到所谓示范村的资源拿出一部分，就几乎可以为每个行政村每年提供几十万元用于激活村庄内生活力的“活钱”。

从适度动员上讲，在当前村庄边界开放、农民主要就业和收入来自城市的情况下，高度的村庄动员是不可能的。如果有适度的国家资源投入，而村庄治理目标又有限，就可能凭借有限的国家资源将村庄中的部分人财物力资源动员起来，达到保持农村基本生产、生活秩序（或许可以再高一点）的目标。

向村庄投入适度资源，对村庄进行适度动员，达到适度目标，应是当前村级治理制度设计的基本前提。

五、讨论

中国农村地域广大，不同地区情况复杂多样，村级治理的制度安排就需要与农村地区不同的复杂实践结合起来，以此判断可行与否。

当前，中国农村可以划分为两种显著不同的类型，即东部沿海城市经济带内的农村和广大中西部地区的农村。可以说，这是两种完全不同的农村。

东部沿海城市经济带的农村，其典型者位于珠三角和长三角地区，早已实现了乡村工业化，并带来大量农地非农使用的增值收益及大量的就业岗位，这些就业岗位不仅为当地农民提供了不离乡的就业机会，而且吸引了大量外来人口。这些地区虽然仍保留了农村建制，但农民的生活方式早已市民化，也早就从农业中转移进入二、三产业。

可以说，这些地区的农村与城市无异，城乡早就已经一体化，形成了当前东部沿海城市经济带。其表现比如：当地农民就地进入二、三产业就业，很少再有当地农民种地，土地流转给外来农户耕种，就地工业化带来土地非农使用增值收益，从而增加了村集体经济收入，工业化带来的就业机会吸引了大量外来人口流入，当地农民生产、生活方式与市民无异。但二、三产业的发展和外来人口的流入增加了村级治理的复杂性，村集体经济为规范专业的村级治理提供了一定的经济基础。

相对来讲，在当前城市化背景下，广大的中西部农业型农村地区，随着1990年代乡镇企业的关停，农民开启了快速进城务工经商的进程。本文重点讨论的是中西部农业型农村地区的村级治理。

如果可以向中西部农业型农村地区的村庄投入适度国家资源（比如每年50万元），对村庄进行适度动员，只需要达到适度的治理目标，则当前村级治理中的很多问题就需要作进一步的讨论。

（一）行政化与自治

当前，全国村级治理普遍出现了行政化的趋势，典型表现如村干部脱产化、村干部报酬工资化、村级治理正规化，越来越多的地方要求村干部必须坐班，称之为“坐堂服务”。对村干部的选聘也越来越有严格要求，其中学历、年龄在一些地方成为硬性要求，且规定村干部到了一定年龄比如56岁就不得连任；一届五年，若超过55岁再当村干部，五年后就超过60岁，就要退休了。更重要的是，当前全国村干部的主要工作变成了完成上级安排的行政任务，却越来越缺少回应本村村民需求及诉求的能力与意愿。当前全国农村普遍存在的形式主义即其中的表现。

按村级治理制度安排，当前中国基层政权设在乡镇一级，行政村一级实行村民自治，由村民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，达到自我教育、自我管理和自我服务的目标。村民通过选举村委会干部，在村党支部领导下开展村级治理工作。村两委干部都是拿误工补贴的不脱产干部。能上能下，选上了就当干部，未当选仍是普通群众。乡镇与行政村的关系是指导与被指导的关系，基层治理体制为“乡政村治”。显然，当前村级治理与既有制度安排之间出现了张力，村级治理出现了普遍的行政化现象，乡镇与村之间的关系越来越变成了上下级关系。

当前，全国农村村干部都已经普遍脱产化、专职化和工业化了，村干部正向着公务员看齐，无论是上级部门还是村干部自己的期待，都希望通过工资化而成为脱产干部，最终目标是成为国家公务员或享受与公务员同等待遇。

但这显然不可能，一是村干部的公务员化，按每个村三个公务员计算，全国60万个行政村，就要增加180多万个公务员。如按每个公务员每年花费20万元计算，国家财政每年的支出就要达到3600亿元，国家财政根本就不可能承担。二是村庄事务是直接与农民群众打交道的，离开了基层自治，离开了村庄动员，由国家来包办应由农民群众自己办的事情，肯定是办不好的。

（二）重治理与轻治理

当前，村级治理的主流思路仍然是高度动员村民群众的重治理思路，试图通过找到一个救世主般的双强村支书来带领村民群众致富奔小康，这实际上既无可能，也无必要，因为村民群众早就在城市市场上获得了远比农村多得多的致富机会。农民通过市场成为自己命运的主人，他们不需要救世主。

村级治理的主要功能应当是为那些缺少进城机会的弱势农民提供基本生产、生活秩序，甚至这些基本生产、生活秩序的绝大多数都依靠国家向农村转移而来的资源实现，村干部在其中所起的作用有限。因此，当前村级治理应当保持常规治理，既无须也不可能通过深度动员来进行村庄重治理。

（三）村级治理与村庄动员

当前村级治理的关键是应对城市化、市场化条件下农村老龄化与空心化背景下产生出来的两个主要问题：小农户尤其是老人农业的问题，以及如何应对高龄老年人的养老问题。这是当前村级治理中的两大主要矛盾，相应地也有了两个工作抓手：一是村庄留守的“中农”；二是村庄中数量庞大的低龄老年人。村级治理的核心就是要对“中农”和低龄老年人进行动员，以应对维护小农生产秩序和照料高龄老年人的问题。

动员“中农”和低龄老年人，既要靠村干部的工作能力，又要靠制度设计，还要靠国家向村庄注入资源。通过向村庄输入资源，将自上而下的国家资源与农民自下而上的需求偏好有效对接起来，以此来形成村级治理中的“分配型动员”，是当前村级治理的核心，也是中国式农业、农村现代化进程的内在逻辑。

（原文刊于《河北学刊》2025年第4期，第142-150页。）