【文/观察者网专栏作者 龚刚】

一、引言

特朗普上台后为了使美国再次伟大，已经公开向全世界发动了关税大战。关税大战的目的无疑是为了在短期内迅速增加美国的财政收入，长期内重新塑造全球贸易和金融格局，以帮助美国摆脱长期以来的贸易逆差和让美国制造业回流。

然而，关税战仅仅是美国一系列经济大战的开始！特朗普现在坐等着他国的电话，等待着他国上门谈判，并且声称他将用他那天才般的谈判技巧，达成有利于美国的经济协议。这种与他国一系列的谈判过程才是美国的经济大战。

特朗普通过所谓的“谈判”想达成什么样的目标？他为什么会如此笃定和信心满满？其套路是什么？其依仗的又是什么？他的工具箱内会有什么样的底牌？对于这些问题我们需要了解清楚，唯有如此，中国在面对美国的强横时，才能未雨绸缪，沉着应对，真正做到“他强任他强，清风拂山岗；他横任他横，明月照大江。”

本文将以米兰报告等一系列特朗普智囊团队的研究为基础，探讨特朗普政府的政策目标、工具及其背后的逻辑。我们将看到，尽管米兰报告在许多方面是极为专业的，但它却承担了某种不可能达成的战略目标的分析，这使得该报告所建议的工具既荒唐又霸道，为此，中国必须做好准备，不仅要准备好承受可能的狂风暴雨，同时也要保持清醒的头脑，不被其利诱。

二、从制造业和贸易看让美国再次伟大

斯蒂芬·米兰现任美国白宫经济顾问委员会主席，其于2024年11月撰写的《重构全球贸易体系的一份使用手册》被视为可能影响美国经济政策走向的重要文献。2025年4月7日，白宫网站上又发表了《白宫经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰在哈德逊研究所活动的讲话》。这可以看出是米兰对去年11月份的报告又做了一次简短的声明和解释，我们将这两份文件一起看做是米兰报告。

（一）制造业空心化与贸易逆差

米兰报告认为：尽管美国目前仍然被认为是世界上最为强大的国家，但美国经济却仍然面临着极为重要的挑战，即制造业空心化和由此而造成的长期以来不断扩大的贸易逆差。这里，我们看到，米兰报告是将贸易逆差看成是制造业空心化的必然结果。

确实，制造业有所谓的规模效应，因此，制造业的做大做强通常要求以更为广阔的全球市场为支撑，由此我们看到贸易与制造业之间的关系。图1为米兰报告所给出的美国制造业的就业情况。

图1 美国的制造业就业人员持续萎缩 图自：斯蒂芬·米兰《重构全球贸易体系的一份使用手册》

该图清晰地展示了美国制造业就业人数和制造业就业占总就业人数比例的变化趋势，其中深色曲线表示制造业的就业人数，而浅色曲线则表示制造业就业占比。我们发现，从1940年到1980年，美国制造业就业人数总体呈上升趋势，尽管期间有所波动，但在1980年之后，制造业就业人数开始显著下降，尤其是在2000年之后，下降速度加快。而制造业就业占比自二次大战结束之后，就从近40%开始一路下滑，到2020年已降至不足10%。

就国际比较而言，美国的制造业规模已远远落后于中国。2023年，中国的制造业为全球第一，占全球制造业的比例为30%，美国则为第二，占全球制造业比例为17.3%。中国的制造业相当于排在第2至第5名的美国、德国、日本和印度的总和。

与此同时，自布雷顿森林体系解体开始，美国就开始出现经常项目的赤字。图2给出了自1960年以来美国经常账户的变化情况。

图2 美国的经常账户余额 图源：同上

图2中的深色曲线代表美国经常账户占GDP的百分比，浅色曲线则以绝对数显示了美国经常账户的赤字规模。可以看到，美国经常账户在1960年前后开始出现负值，即赤字，并且在1980年之后规模不断扩大，无论是绝对值还是占GDP比例，2000年都达到了一个峰值，之后相对值（即占GDP比例）有所回落，但绝对值（即赤字或逆差规模）则仍然波动性扩大。

（二）制造业空心化和贸易逆差的原因

造成美国制造业空心化的原因是多种多样的。首先是技术进步。技术进步一方面通过提高劳动生产力的方式推动经济的进一步发展；另一方面则通过机械化、自动化和智能化等方式节约了劳动力的使用，从而减少了第二产业（或制造业）对劳动力的需求。

其次是全球化。就发达国家的企业而言，所谓全球化就是将其主导的产品的制造组装等环节转移至劳动力成本较低的发展中国家，当然，产品的研发、设计、品牌、管理和销售等仍然由原企业所主导。总之，技术进步和全球化推动了劳动力的第二次转移。这里，所谓劳动力的第二次转移是指劳动力从第二产业向第三产业转移，它与劳动力的第一次转移，即劳动力从第一产业向第二产业转移形成了鲜明对照。

必须说明的是，尽管米兰报告也非常简略地提到了技术进步和全球化作为制造业空心化和贸易逆差的重要原因，但报告更强调的是，对美国极为不利的国际贸易环境和国际金融环境才是制造业空心化和贸易逆差的根本原因。

对美国极为不利的国际贸易环境体现为，在WTO框架下，美国的关税和他国关税的比较。尽管WTO奉行自由贸易政策，总体上倡导各国降低进口关税，但考虑到发展中国家需要培植本国产业等因素，WTO给予发展中国家特殊和差别的待遇，允许它们保持相对较高的关税。

一般来说，WTO允许发达国家的平均进口关税约为4%，而发展中国家则为14%。美国作为发达国家，在WTO框架下承诺的平均约束税率为3.4%，2017-2020年其实际加权平均关税税率则在1.5%-1.6%左右。

与此同时，在特朗普第一任期发动对华贸易战之前的2018年初，中国对美国进口商品的平均税率约为8%；2025年初，越南对美国的平均关税约为10%。由此可见，尽管中国和越南等发展中国家对美国所征收的关税高于美国对它们所征收的关税，但这都符合WTO框架所规定的原则。

对美国极为不利的国际金融环境则体现为美元的长期高估。当美元相对于其他货币过于强势从而导致美元币值被人为高估时，美国制造的商品在国际市场上就变得更为昂贵。这样，美国的出口竞争力就会下降，进口则变得更为便宜，贸易逆差也就成为必然。与此同时，美元的长期高估也增加了美国的制造业成本，挤压了本土制造业的生存空间，在全球化背景下，迫使美国大量的制造业向海外转移。

（三）制造业空心化和贸易逆差对美国的影响

米兰报告认为，贸易逆差和制造业空心化并落后于中国，对美国经济的影响是致命的。

特朗普白宫经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰

首先，它减少了美国经济社会对第二产业高质量的就业需求，使得大量的就业转向第三产业，即服务业。尽管第三产业中存在着部分行业的生产力和技能水平较高，从而其报酬和工资水平也较高，如咨询师、律师和会计师等，但第三产业的绝大多数就业对技能的要求并不高，大量的就业体现为保姆、司机、保安、服务员、售货员、跑腿、零时工和小业主等。

与此同时，由制造业空心化所带来的劳动力的第二次转移本身就意味着剩余劳动力在制造业再次出现，而当这种剩余劳动力大量地转向第三产业时，必然也会带来第三产业工资水平的向下压力。

总之，与劳动力的第一次转移一样，劳动力的第二次转移也必然会对收入分配产生影响，但影响的方向却发生了变化。尽管在劳动力的第一次转移过程中，基尼系数会逐渐提高，收入分配逐渐恶化，但伴随着库兹涅茨曲线第一个拐点的出现，劳动力的第一次转移最终会使收入分配出现改善。然而，劳动力的第二次转移则使得收入分配重新出现恶化，即库兹涅茨曲线出现第二个拐点。

然而，米兰报告更为关心的是制造业空心化给美国带来的国力受损和安全隐患。制造业是衡量一个国家的国力所在，制造业的空心化必将削弱一个国家的国力，甚至给该国带来安全隐患。在没有地缘政治对手的时代，美国可能不太在意制造业的衰退。但现在，报告认为中国和俄罗斯不仅是贸易伙伴，也是潜在的安全威胁，他们拥有强大且多样化的制造业，对于保障国家安全至关重要。

总之，报告认为，美元的长期高估和不平等的关税对美国制造业和美国的出口造成了严重打击。工厂关闭、工人失业，一些地区甚至出现了经济衰退。这不仅是经济问题，还造成了社会问题，甚至威胁到了美国的国家安全，因为国防工业也需要强大的制造业为基础。

（四）让美国再次伟大的政策工具

由此可见，米兰报告将制造业空心化看成是美国经济最为重要的挑战，让制造业回归美国也就自然成为米兰报告的核心战略目标。这样一个战略目标显然也符合特朗普让美国再次伟大（MAGA）的真正意图。如前所述，表明上看，美国目前仍然是全球经济最为强大的国家，既然如此，何来再次伟大（或强大）？事实上，美国的制造业确实曾经最为强大，现在却已经沦落到第二名，只有第一名（中国）的57.6%，并且差距还在不断扩大。因此，所谓让美国再次伟大就是让美国的制造业再次伟大。