近期，独山县烧了400亿打造形象工程一事经报道，引发了舆论热议。7月14日，独山县融媒体中心公告回应此事称，2019年以来，独山县新任领导班子已在切实推进问题整改，今后，独山县将继续对项目整改挂牌监督，制度建设巩固整改结果。而当时主政的县委书记潘志立也在2019年10月因受贿罪、滥用职权罪被立案查处。

户籍人口仅37万的国家级贫困县独山，上马了一堆远超其发展阶段的项目，其中暴露了哪些治理问题？债台高筑的独山给我们当下的县域治理提出了哪些警示和经验教训？围绕相关问题，我们专访了中国社科院政治学研究所研究员樊鹏。

观察者网：由地方政府融资来促进地方发展是一项常见的操作。举债搞发展，也有成功的案例。您觉得我们该怎样评价这种发展模式？

樊鹏：这个事儿要放在整个改革开放的大背景下看，放在我们地方政府治理的政策环境，或者说是整个发展模式上来进行考虑。因为靠地方融资搞发展的模式是过去很长一段时期内不成文的规定。

地方的财权、事权是不匹配的，地方要干的事很多，想干的事情很多，比如改善基础设施、提供公共服务、发展文化项目等等。但是手中的资源、财政支撑是非常有限的。在这样的情况下，如果财政支出、中央转移支付、土地买卖这些手段都筹不够资金的话，地方就得想别的办法了。

前些年，我曾去云南开远调研，那是我们社科院的一个调研点。开远当时主要推进的项目是加大农村的生态开放、搞乡村旅游。当地的市领导给我们介绍，由于资金有限，这些乡村改造项目的推动，除了部分地方财政资金的支持，以及把零散在各方面的政策性资金汇笼打包使用外，最主要的就是靠政府融资平台来操作，其实是形式多样的城市投资、建设和开发公司等。

所以长期以来，通过土地财政和融资平台等渠道获得基础设施的投资资金，以弥补体制内资金不足的问题也就成了地方政府的常规操作。这项政策工具在一定历史时期内，也确实在一定程度上解决了地方政府的财政困难，发挥了正面作用。

也有人提到，基础设施是融资大头，是地方政府的主要投资领域。在这样的一项投资中，政府在基础设施建设中承担着投融资的主体责任人的角色，如果我们从基础设施整个的规模来看的话，它所盘活、撬动的融资信贷的规模，大概能反映出这个地方政府间接融资的情况。政府用这种融资平台，背后是地方的财政担保，土地收益金的担保，建成后的公共设施收费项目的担保，当然还有地方政府的信用担保，以此来获得城镇化发展的资金补偿。

但凡事都是有成本的。这种发展模式也带来了一系列的问题，独山县的事儿现在引发广泛关注，应该说是算晚了。事情曝光之后，大家都很震惊，意识到这个地方的债务已经积累到了下一届政府收拾不了的程度。

独山县水司楼

观察者网：那么在您看来，独山县的情况给我们当下的县域治理、发展提出了哪些警示和经验教训？

樊鹏：独山的例子确实暴露出了过去这种发展模式的问题，比如不计成本搞发展，地方缺乏权力规范，缺乏对融资规模的合理控制，更重要的是缺乏针对政府的信用监管，几乎没有外在监督和科学评价。

像融资平台这种东西，它最大的特点是隐秘性，融资主要通过内部操作，外在于国家的很多监管框架。它的资金来源和构成是很分散的，比如某地方银行或某投资公司参与了一部分，可能该银行系统或该公司仅清楚本部门参与部分的情况。在这种情况下，只有地方主政官员才真正清楚整个融资规模的构成，以及它的风险、连带责任等。如果中央政府不去过问的话，基本没有一个总体性的认识。

这种隐秘性带来了两个结果，第一个就是便于做事，便于在融资平台下大干特干，快马加鞭地推进项目，但是它缺乏比较理性化的经营意识，缺乏长期的风险测算，也缺乏对地方政府长期信用的维护。包括独山这个例子就显露出这种地方金融性风险的积累，那么由此带来的次生灾害，包括总体性金融风险和长期债务积累，更是值得警惕。

但是大家也要注意到一点，现在地方发展的财政资金需求方面已经产生了新的变化。随着经济进入新常态运行阶，投融资体制也发生了变化。土地财政随着房地产行业调控而受到限制，同时政府出于风险防控的考虑，已经剥离了融资平台的政府融资功能。

最重要的恐怕是2018年底新修订的《预算法》的实施，它不仅让地方政府合法发债成为现实，而且在规范地方政府权力运行方面发挥了极大的制度效用。根据新《预算法》，地方有权依法发行债务，但这种债券融资的模式同过去的地方融资平台模式不同，实际上是撬动性、引导性债券。这样一种模式可以推动地方债的规模管理、法治管理、信用管理、科学管理。

为什么这么说呢？因为从发行过程来看，首先是全国人大会确定总体规模，国务院进行全国分配，地方政府债券必须在国务院批准的限额内发行。至于说有没有内部的调整调配，这个是次一级的问题，但一定程度上可以对总体风险进行合理评估和控制。