【文/观察者网专栏作者 赵燕菁】

1.没有孤立的城中村改造策略

7月21日，国常会发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》；三天后，7月24日，中央政治局会议针对我国房地产市场供求关系发生重大变化，提出要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造。原本较少被关注的城中村问题，突然站在了房地产新政的核心。

然而，没有孤立的城中村改造策略，只有把城中村放到当前宏观经济新形势的大背景下，才能理解中央的意图，找到城中村改造的正确方法。而这个“新形势”就是中央判断的“我国房地产市场供求关系发生重大变化”。很多人把注意力集中到有没有提“房住不炒”上，而没有理解对房地产供需关系的判断，才是这一“新政”逻辑的起点。

“供求关系发生重大变化”是一个根本性的判断。它意味着城中村改造不论采用什么方法，都不能像过去棚户区改造那样大拆大建，因为通过卖地来为改造融资的模式已不再可行。在这次会议上，中央明确提出“要加大保障性住房建设和供给”。很多人认为这一条和城中村改造是互不相关的两条政策。加大保障房建设不是什么新政策，但和城中村改造连在一起提却是第一次，这是因为城中村在目前我国的住房供给体系里，很大程度上起的就是保障房的作用。如果城中村改造是以弱化甚至去除保障房职能为代价,那就违反了城中村改造的初衷。

“7.24房地产新政”提出城中村改造,显示出未来的房地产行业已经从增量转向存量。改造模式有两条边界:1)不能依赖房地产融资;2)不能损害“住”的保障。前一条意味着靠增容在房地产市场上融资的路已经走不通；后一条则意味着改造后的城中村应当是保障房体系的一部分，而不是商品房的一部分。

2.城中村改造2.0：统租的“得与失”

房地产市场供大于求决定了城中村改造的资金来源不能依赖卖地获得，政府主导的拆迁-增容-回迁的模式已经走不通。深圳市意识到以前通过拆除旧村，改造成商品房来平衡的房地产+模式（例如大冲村等城中村改造），在房地产“供求关系发生重大改变”的条件下已经不再适用。为了落实“加大保障房建设和供给”的要求，政府向城中村业主“统租”物业，加以改善“再出租”给符合保障条件的对象，从而同时达成“不依赖房地产市场融资”和“加大保障房建设和供给”两个目的。

应当说，这是深圳城中村改造的一个重大转折。“政府统租，纳入保障”相比以前大拆大建的模式是一个重要的进步。改造后的城中村仍然是保障房体系里的一部分，而没有进入“供需关系发生重大改变”的商品房市场。“政府统租，纳入保障”相比过去大拆大建的模式是一个重要进步。在大方向上是符合中央要求的，这一点必须肯定。

争议在于改造后的城中村，站在“房客”的视角是恶化了还是改善了。因为“房客”视角，才是评价保障房供给是加强了还是减弱了的最终标准。而其中最主要的一条，就是城中村的租金是上涨了还是下降了。如果政府从原住民处统租的价格不低于现在城中村的“零租”价，政府改善城中村的成本就要加到“房客”头上，结果改造后的保障条件反而恶化了；现实中，政府经常为了尽快完成，会以高于市场“零租”的价格从原住民处统租物业，最后不论是政府财政负担，还是转嫁给房客，都会将强化保障政策变为补贴原住民的政策。显然这是不符合“房地产新政”改造城中村的初衷的。

所以，政府从一开始就要提醒自己：城中村改造的最终目的是什么。如果按照以前成片拆除的做法，最后结果就是把原本“住”的房子反而变成“炒”的房子，表面上成片改造之后，看上去城市很干净很美好，但以前真正在里面“住”的房客不仅没有改善，反而流离失所。同样，如果“统租”后的房客租金反而更高了，也意味着保障的水平比改造之前反而降低了。显然，这样的改造与要求加强保障房的要求是背道而驰的。“统租”的目的不是帮助原住民“洗白”原本违章的小产权物业，更不是帮助原住民减少租赁市场的风险，而是为了帮助房客获得廉价的居所。

本来前一阶段城中村改商品房已经推高了一波租金，现在政府通过统租给它增加保障，原本违章的小产权物业，反而变成无风险的物业，如果价格还比市场“零租”高，这时其他没有将房子租给政府的房东，也会按这个价格租给租户。结果很有可能把整个租房市场的租金都抬上去。但如果政府统租以后，房子的居住环境、公共设施比一般城中村的出租房更优越，而且价格还更便宜，那么政府改造的这部分保障房就可以起到压低租房的作用。如果房租不涨，就意味着政府用统租房把其他房屋都变成保障房，因为房价压下来了，低于市场价格的房子才叫保障房。

在目前政府税收普遍吃紧的情况下，政府的“统租”数量相对于城中村的规模一定是有限的。政府以低于“零租”价出租保障房的成本就只能通过财政弥补差额，目的在于用少量政府补贴把整个村的租金控制下来，使城中村能够与保障接轨。相当于用少量政府保障房投入，获得大量市场保障房供给。中央要求“要加大保障性住房建设和供给”，并不是要政府包打天下，而是要“让市场发挥决定性作用”。

有这样一个真实的例子，政府想要把城中村中老厝保护起来作文创。找一个国企进场改造，做成一个文创样板项目。既然是公益项目，国企花很多钱找房东把房子租下来，打算装修好以后出租。但结果是，村内其它老厝也按政府的租金一起涨价，结果反而把已经进入的文创活动赶走了。

政府从村民手中以高于市场的价格统租高保障房一定要贴钱，因为保障房的定义就是低于市场的房租。但如果针对特定对象，这一方式也不是完全不可行。比如政府招商引资一家工厂，如果专门建设职工宿舍周期长、成本高，这时找农民把房子租下来，然后贴钱租给特定工厂，依然可以从企业的税收中得到平衡。对政府而言节省了新盖保障房的用地，对农民而言，获得了稳定的租金收益，对企业而言，能尽快开工创造税收。

所以，不是说不允许政府补贴，也不是说政府不能给房东高赔偿、给市场低租金，而是说政府要计算获得同等税收所需的成本和收益。