新经济、比较优势与东北僵局

当新一轮科技革命和产业升级换代的时代来临时，新经济成了代表增量改革和在发展中解决遗留问题的新手段。从要素禀赋的层面看，沈阳在发展大数据、云计算、人工智能等新经济方面具备一定的比较优势。东北具备雄厚的科研和人力资本基础。沈阳拥有大量的软件开发人才，其工业软件信息服务业相对发达；全市软件相关从业人员近20万，还有东软等万人以上培养规模的软件实训学校；软件业人力资源的成本优势也很明显，从业人员的平均工资仅仅是北京的40%~50%。东北大学在大数据、云计算等领域的基础研发能力比较突出，该校是1958年国内最早成立计算机专业的高校之一，并设有计算机软件国家工程中心、国家数字化医学影像设备工程中心。依托东北大学的雄厚科研优势，沈阳已经诞生了东网科技、东软集团这样的龙头企业。

中央政府与地方政府针对沈阳新经济的产业政策，都意图通过与传统的装备制造业相结合的方式来打造新动能，以此解决长期以来存在的老问题。从中央层面来看，沈阳由于“共和国装备部”的特殊地位一直受到关注和期待。中央对沈阳的政策部署已经形成了“点线面”的格局。

“点”有《国务院关于中德（沈阳）高端装备制造产业园建设方案的批复》，将其明确定位为“中国制造业2025”与“德国工业4.0”的战略合作试验区，希望将这个产业园打造成为具有全球影响力的高端装备制造业基地和东北地区对外开放合作的重要窗口。

“线”有《国务院关于同意沈大国家高新区建设国家自主创新示范区的批复》，这个政策文件要求辽宁省政府建立协同、联动机制，将沈阳、大连两个国家级的高新技术产业开发区打造成为东北亚科技创新创业中心。

“面”有《国务院关于沈阳市系统推进全面创新改革试验方案的批复》，鼓励沈阳在科技创新、转型升级、产业金融、国企改革、人才支撑、对外开放等改革的重点领域先行先试，打造具有国际竞争力的先进装备制造基地，并引领带动东北的全面振兴。中央对沈阳“点线面”的政策部署意图将新经济与传统的装备制造业结合，不仅为旧产业进行新的赋能，为沈阳的发展提供新动能，而且以此带动整个东北地区的振兴。

从地方层面的政策来看，沈阳也希望把握住新经济带来的机遇，实现弯道超车，并摆脱经济不断下滑的颓势。为此，沈阳制定了《沈阳市“中国制造2025”实施方案》和《沈阳市高端装备创新工程三年行动计划》，在汽车、机械装备、电子、航空等行业中筛选了100个智能升级示范项目，全面启动装备制造业的智能升级战略。 从2016年开始，沈阳以智慧城市建设为中心，针对物联网、大数据、云计算、人工智能等新经济制定了一系列产业政策。在2015年6月，沈阳专门成立了大数据管理局，负责组织制定沈阳在新经济发展上的总体规划和实施方案，打破政府机构现存的数据共享壁垒。同时，由沈阳市政府和东网科技有限公司共同出资发起成立的沈阳大数据运营有限公司，也是全国首家由政府主导、市场化运作的大数据公司。这家混合所有制的公司的任务是协助政府构建城市数据产业基础，促进数据创新应用，助力政务、行业、企业等各领域数据资源开放与产业化。

新经济与装备制造业相结合的战略仍然沿用增量改革和在发展中解决老问题的思路。然而，从新结构经济学的视角来看，沈阳如果要使当地支撑新经济发展的要素禀赋变成比较优势，必须要有与其相匹配的制度环境以及必要的基础设施。虽然沈阳在人力资本上具有发展新经济的相对比较优势，但是严重缺乏能够带来新经济发展的资本投入和制度环境。增量改革的前提是必须有增量的资本投入，在发展中解决老问题的前提是必须积极推动新制度环境的发展。当这二者都缺位时，增量改革和在发展中解决老问题的原则显然遇到了绕不过去的坎儿。

发展负担：发展新产业，还是维持旧产业？

东北或者沈阳面临的第一个坎儿是严重缺少发展新动能的资本要素。由于地理条件的限制，东北的边境开放相对于东部沿海地区处于相对劣势的地位，扩大开放对东北地区经济增长的促进作用也是有限的。因此，沈阳也就无法像深圳和上海当年那样依靠外资来获得发展新动能所需要的资本，只能依靠财政等政策支持来撬动民间资本。然而，由于目前政府财政资源的大部分用在社会保障与就业方面，发展新经济的投入很少。

国有企业背负的政策性负担是沈阳缺少发展新动能的主要原因之一。 计划经济时期东北地区建立了大量的重工业国有企业。在“一五”“二五”时期，中央将156个重点项目中的6个放在沈阳。作为计划经济的重镇，沈阳建立了门类较为齐全、独立完整的工业体系。沈阳的经济结构具有浓厚的计划经济色彩。截止到2017年，国民生产总值中公有制经济所占比重仍然维持在45%。改革开放以来，国有企业在开放的市场竞争环境中缺乏自生能力的问题由隐性变为显性开始严重制约着东北经济的发展。

在没有剥离国有企业的政策性负担之前，政府为了维持社会稳定一直对它们实行持续的保护性补贴。从2017年的财政支出数据来看，沈阳市的一般公共预算支出有855亿元，其中用于社会保障和就业支出的份额达到25.6%，在所有领域支出中占比最高。同年，深圳在社会保障和就业的支出为314.7亿元，占比为7.1%，即使在公有制经济比重比沈阳还高的上海市，社会保障和就业支出为1061.03亿元，在一般公共预算支出中所占比重也只是14.1%。

维持旧产业占用大量财政开支必然要挤占政府发展新产业的资源。2017年沈阳财政支出的公开数据显示，沈阳在科学技术方面的支出为16.17亿元，在全市的一般公共预算支出中占比仅为1.89%。而深圳在科学技术方面的支出为347.9亿元，占比为7.85%；上海在科学技术上的支出为389.9亿元，占比为5.2%。这样的反差说明，沈阳市用于支持新经济发展所需要科技方面的投入严重短缺。从人才吸引的政策也可见一斑，沈阳对引进人才的最大奖补额度大致分为50万元、100万元、300万元；而深圳最高可达1亿元专项资助，最大奖补额度大致分为300万、500万、600万，仅2017年，深圳市发放各类人才补贴达到54.5亿元。

以维持旧产业为主的资源配置必然影响沈阳打造新动能的努力。以独角兽企业的数量为例，沈阳在全国的地位相对靠后。根据《2017年中国独角兽企业榜单及趋势研究报告》，2017年中国164家独角兽企业分布在北京70家（42.7%）、上海36家（22.0%）、杭州17家（10.4%）、深圳14家（8.5%），而沈阳仅有1家（蓝卡健康）。由于资源投入不足，沈阳的新经济在重点领域缺少龙头企业，没有形成围绕核心企业的产业生态体系。

显然，在政府可动员和配置的资源有限的条件下，如果将大量的资源用于维持传统产业、持续补贴国有企业，就没有足够的资源用于发展新经济，也无法指望新经济产生足够的新动能。这是东北地区的传统产业裹足不前、新产业的发展动力又严重不足的重要原因之一。从新旧产业的比重来看，东北的重化工业、资源型产业等传统旧产业的占比也是相对较高的，而新能源、新材料、高端装备制造、生物医药等战略新兴产业的占比则偏低。