三  俄罗斯财政政策定位的机制与理念

叶利钦后期，俄罗斯的经济发展模式逐步从自由放任的市场经济向社会市场经济转变,意味着俄罗斯已经放弃了西方经济学家所引导的自由市场经济模式，但又不能恢复苏联时期的计划经济模式，新独立的俄罗斯会采用怎样的经济发展模式还在探索当中。

众所周知，经济发展和社会保障等问题是俄罗斯社会普遍关注的重点和焦点。俄罗斯的现实情况要求普京或俄罗斯当时的执政者既要在低成本的情况下继续推进改革并完成转型，又不能引起社会的动荡，对民生的影响要控制在一定的范围之内，同时还要实现经济的发展。在此大背景下，整个普京时代的俄罗斯财政政策需要做的事情很多，但可选择的余地却相当有限。在此期间，俄罗斯经历了七任总理和三任财政部长负责财政问题。尽管普京时代的财政理念和财政政策基本上是由财经专业人士，如时任财政部部长卡西亚诺夫、库德林和西卢阿诺夫具体负责制定，并由历届政府总理监督，但普京作为总统或总理，是俄罗斯财政政策的最终负责人和最终决定者，他的政治意愿和政治决断力在财政政策的选择中无疑起着决定性的作用。

在俄罗斯宪法的权力架构中，总统负责大政方针和发展战略，总理负责该战略的实施，财政部长是俄罗斯财政部的最高行政长官，具体负责：财政收支，税收立法，宏观经济政策制定，财政、财务、会计管理规章制度的制定和执行；涉外债务国际谈判并草签有关协议；负责俄罗斯联邦与地方、政府与大型国有企业的财税关系等。卡西亚诺夫和库德林就以与国际金融机构进行国债谈判而著称。

普京执政20年，总共只有三位财政部长，他们分别是卡西亚诺夫、库德林和西卢阿诺夫。其中库德林领导财政部长达11年之久。鉴于财政在普京时代俄罗斯的重要地位以及三位部长的专业能力，卡西亚诺夫随后直接出任政府总理，库德林和西卢阿诺夫都曾出任俄罗斯政府第一副总理，负责政府经济领域的总体工作。

（一）卡西亚诺夫的财政理念

1999年年初，在普里马科夫政府时期（1996年9月11日~1999年5月12日），卡西亚诺夫出任财政部第一副部长；在斯捷帕申政府（1999年5月19日~1999年8月9日）任财政部部长；1999年8月9日，普京担任总理后，卡西亚诺夫继续留任财政部部长；2001年1月，普京出任总理兼代总统后，他兼任第一副总理，继续领导俄罗斯财政部。

卡西亚诺夫作为财政部部长，任内主要业绩是负责与西方国家关于外债和发行俄罗斯有价证券的谈判。鉴于他出色的谈判能力，被著名杂志《欧洲货币》称作“东欧中亚地区2000年度最佳财政部长”。

卡西亚诺夫普京时代担任财政部部长的时间很短，仅有9个月，其财政理念是偏紧缩、无赤字。他主持制定了俄罗斯独立后的第一个无赤字财政预算报告。无赤字预算意味着当时政府对经济预期不确定，在经济不景气的情况下量入为出。

（二）库德林的财政理念

库德林是普京时代影响俄罗斯财政政策的重要人物，是普京时代负责俄罗斯政府对内对外社会经济形势的预测，具体制定国家经济战略、财政经济政策以及具体实施相关国家计划、信贷及税收政策等工作的主要负责人。

库德林任职财政部部长期间（2000年5月~2011年9月），在财政制度建设和体制构建方面提倡自由市场、优化投资环境、鼓励私人投资、取消资本流动限制、打击国内离岸机制；在宏观调控方面致力于税收和预算改革，主张低通胀、低赤字，秉持“有钱也要过紧日子”的思想；他主张降低国防支出，不将地缘政治开支放在首位；对俄罗斯的一些基础设施建设项目和国家项目表示反对，曾迫使普京出面亲自“要钱”；在财政社会政策方面比较注重民生，支持提高退休金，重视健康和教育领域的投资，让民众拥有更长的工作年限和必要的劳动技能等。

值得一提的是，正是由于库德林的主张和坚持，俄罗斯政府在获得巨额石油美元后选择先偿还巨额外债，使得俄罗斯成为世界主要经济体中外债率最低的国家之一，提高了俄罗斯的国家地位，改善了投资环境。库德林还力促在俄罗斯建立稳定基金。虽然稳定基金建立之初受到多方批评，但2008年国际金融危机中稳定基金发挥了重要作用，库德林因具有“先见之明”而声望鹊起，这也是库德林在从财政部部长位置上辞职以后依旧在俄罗斯政坛保持相当影响力，他的观点和意见总能受到上至总统普京，下至普通百姓信任的关键。2008年国际金融危机爆发时，俄罗斯的稳定基金准备充足，外债负担较轻（外债仅占GDP的8%），倘若普京时代的俄罗斯没有提前建立稳定基金并偿还外债，很难想象随后的几次危机对俄罗斯冲击造成的后果。

此外，面对西方的制裁，库德林主张继续发展同西方的经贸关系，支持与中国进行货币互换和本币结算。

（三）西卢阿诺夫的财政理念

西卢阿诺夫是库德林的接任者，在米舒斯京政府继续留任。

西卢阿诺夫作为普京时代的财政部部长，最重要的成就是俄罗斯以最小的代价经受住了2014~2015年经济危机的冲击。此外，在他任期内开始吸收私人对国债的投资，2017年开始对居民发行国债(ОФЗ-Н)。支持开发电子国债系统（Э-Бюджет），增强公开和透明度，自2018年起，向国家杜马提供电子版的财政报告。

西卢阿诺夫主张改善投资环境、资本流动自由、严控财政风险、不应通过预算赤字来提振国内需求。在宏观经济政策方面主张经济需要“准确的”货币和财政刺激。他的财政理念更趋于保守，主张在西方制裁背景下要慎用储备基金。为了应对制裁背景下俄罗斯经济的困境，他甚至主张推迟退休年龄，以此来减轻财政负担。

将俄罗斯三位财政部长的财政政策进行比较，我们可以发现，在卡西亚诺夫时期，俄罗斯刚刚经历1998年金融危机，国际原油价格开始起步，因此，卡西亚诺夫主张紧缩开支、量入为出，力争实现无赤字财政。库德林时期，俄罗斯处在国际能源价格上升周期，短期内积累了巨额的石油美元。库德林是在比较有利的条件下保持了审慎的态度，当2008年国际金融危机来临时，俄罗斯安全渡过难关。到西卢阿诺夫时期，俄罗斯处在国际能源价格下降、经济结构性矛盾初显和西方制裁三重危机之下，西卢阿诺夫的首要任务是发展经济、改善民生、提高俄政府的支持率，在他当财政部部长时期，财政政策的腾挪空间进一步缩小，但逐渐积累了近5 700亿美元的外汇储备，而且结构得到优化（美元比重下降，黄金和欧元及其他国际货币的比重提升），为2020年年初的石油价格战引起的新危机作好了准备。

三位财政部长不同时期的应对总体反映了普京时代的俄罗斯财政状况和经济状况，三位财政部长都先后采取了偏保守的理念和偏紧缩的财政政策。这种偏保守的财政政策一方面帮助俄罗斯渡过多次危机，但另一方面过分追求平衡的财政政策对于普京总统努力实现俄罗斯强国富民的战略来说则略显保守，也正是这种偏保守和偏紧缩的财政政策导致反对派批评普京时代的俄罗斯经济进入停滞状态