【文/许文鸿】

1991年苏联解体，1992年俄罗斯开始从计划经济向市场经济转型，在“休克疗法”的冲击下，20世纪90年代俄罗斯社会经历了一系列的动荡，经济萧条成为常态、卢布币值起伏不定、工厂倒闭、物价飞涨、失业率高企、贫富分化迅速拉大、社会对立情绪增长、国际地位持续下降。正是在这种背景下，普京走上了历史舞台，正式开启了俄罗斯历史上的普京时代。他先后于1999年8月出任总理，2000年出任代总统，同年3月正式当选为俄罗斯总统，2004年连任总统，2008年出任总理，2012年再次出任总统，2018年继续连任总统，并于2020年3月10日表达了2024年将参加总统竞选的可能性。本文中涉及的普京时代特指从1999年8月普京出任总理开始，到2020年为止，有20多年的时间跨度。

普京执政伊始，面临的是实行“休克疗法”失败后不景气的经济、经历金融危机冲击后疲弱的市场、发生第二次车臣战争后动荡的政局以及遭受1999年莫斯科恐怖爆炸案后不稳定的社会，诸多问题使得俄罗斯民众对转型的期望值降低到了冰点，对改革的信心也丧失殆尽，普通民众渴望俄罗斯社会尽快恢复稳定和秩序，“俄罗斯正处于数百年来最困难的时期，它首次真正面临沦为二三流国家的危险”。新的领导人执政必须要有新的改革思路和新的发展理念，即新的领导人要领导俄罗斯人以新的方式生活。在普京执政20周年之际，回顾普京领导下的俄罗斯在财政政策的基本脉络和理念，对中国的财政建设或有裨益。

本文中的财政政策是指广义的财政政策：既包括财政制度与体制的构建，毕竟普京时代的俄罗斯处在转型时期，在国家基本经济制度构建方面需要部分的调整；也包括宏观调控政策的部分内容，毕竟宏观调控是财政政策的重要组成部分；还有部分涉及财政社会政策的内容，因为财政政策直接涉及民生福利等内容。财政政策的本质是政府决定用何种方式利用财政资源实现国家在特定时期的战略目标和发展任务，这是激发普通民众情绪、获得民众支持的重要问题。Д.А.古利耶夫(1810~1823年担任沙俄时期的财政部部长)就曾说：“财政是国家生活的基础”。具体到普京时代20年共七届政府的财政政策，就是如何用政府所掌握的财政资源、税收来源和政府资金来优先解决面临的问题和应对俄罗斯所处的困境。同时，财政政策对政府绩效的评估也极为敏感和迅速，是政府执政能力的集中体现。

俄罗斯总统普京与被提名总理的联邦税务局长米舒斯京，图自路透社

一  普京时代历届政府财政政策的任务和要点

由于俄罗斯宪法中关于政府权力架构的特殊安排，国防、内务和外交等俄政府的强力部门都直接由总统领导，政府总理主要负责经济发展和社会民生的部门。而在经济发展的部门中财政部长更是具有重要的地位和影响力。这就意味着在俄罗斯的权力架构中，俄罗斯国家建设的发展战略和大政方针主要由总统负责，总理具体负责将总统的发展战略付诸实施。从普京1999年8月9日出任总理到当前的米舒斯京政府，在20年期间俄罗斯先后出现了七届政府。各届政府所处的时代背景不同，面临的任务不同，所秉持的财政理念也略有不同，因此，所采取的措施也各不相同。

（一）1999年8月~2000年5月：普京总理时期

1999年，俄罗斯面临着国家即将崩溃的局面。由于苏联解体和俄罗斯向市场经济过渡，俄罗斯经济社会都受到巨大冲击。在俄罗斯国内，车臣武装分裂组织不断制造事端；国际上，俄罗斯与西方国家陷入对立状态，俄罗斯的战略盟友南联盟遭到轰炸。

俄罗斯的经济更是处在深度萧条的背景下：1997年俄GDP为4 351亿美元，1998年降至2 912亿美元，同比下降33%；1999年又同比下降28%。按购买力平价计算,俄罗斯排名世界第13位，位居韩国、墨西哥、巴西和印度尼西亚之后。

1999年8月9日，普京临危受命出任总理。上任伊始，立刻对车臣分离主义势力采取坚决的打击。俄罗斯进入战争状态，开启了第二次车臣战争。普京政府的财政政策也自然以战争为中心。在财政困难的条件下，俄预算依赖国际金融机构和西方国家的贷款。2000年国际货币基金组织向俄提供6.4亿美元的贷款，要求俄罗斯在军控谈判中让步。普京政府也表达了希望同西方合作的意愿。

在第二次车臣战争中，普京的决断力与叶利钦的摇摆不定形成了鲜明的对比，车臣战争中的强硬形象将他塑造成为一个强有力的领导人，可以保障俄罗斯民众的生活和打击恐怖主义。经过上述事件，普京在俄罗斯民众中的支持率逐渐上升。1999年8月出任总理时，普京的支持率仅有31%，短短几个月之后，在2000年1月担任代理总统之后，支持率已飙升到84%，为普京今后20年的政治生涯奠定了良好基础。

（二）2000年5月~2004年2月：卡西亚诺夫总理时期

卡西亚诺夫是叶利钦推荐给普京的总理人选，在出任总理之前也曾在普京政府里担任副总理兼财政部部长。

卡西亚诺夫作为专业型总理，主要任务是要将普京的稳定、强国、富民的治国蓝图变为现实。车臣战争和暴恐事件后，国内形势初步稳定下来。卡西亚诺夫政府的任务主要是稳定国内形势、发展经济、控制通胀、稳定汇率、改善民生，努力为普京的再次连任奠定基础。

卡西亚诺夫政府在俄罗斯经济和公共部门的许多领域——税收和财政改革、海关改革、养老金改革、国家基础设施（能源部门、铁路）重组——启动改革并取得了进展。卡西亚诺夫政府期间，俄罗斯的通货膨胀率有了明显下降，1999年为36%，2001年降至18%，2003年再降至12%，2004年进一步下降，为11.7%。俄罗斯GDP年均增长6.5%，黄金外汇储备从330亿美元增至870亿美元；在国际原油价格每桶20~25美元的情况下保持了预算平衡；贫困人口从2000年的4 200万降至2004年的2 400万。同时，经济多元化的政策开始起步。

但是，卡西亚诺夫与普京总统在一系列问题上意见相左。在经济政策上，普京主张高速发展，而卡西亚诺夫则持更加谨慎的态度；在如何对待金融寡头问题上，卡西亚诺夫公开表明反对普京处理尤科斯石油公司的方式。最终，2004年2月，在新的总统大选前，卡西亚诺夫被解除总理职务，这时他离任期届满只差两个月。

（三）2004年3月~2007年9月：弗拉德科夫总理时期

2004年3月5日，离总统大选还有两周的时候，普京总统任命弗拉德科夫为政府总理。普京连任总统成功后，弗拉德科夫继续留任。弗拉德科夫任总理共两届，为期3年多。弗拉德科夫曾经出任俄罗斯联邦经济发展和贸易部部长、联邦税务警察局局长。他担任联邦税务警察局局长期间在打击企业逃税和腐败方面颇有建树。增加税收和进行税收改革是弗拉德科夫政府的施政重点之一。

普京第二任总统任期的主要期望是：加速经济发展，吸引投资，使俄罗斯在全球经济一体化中占据有利位置；全面推行社会改革。同时，由于国际能源价格和大宗商品价格持续上涨，俄罗斯经济强劲增长。普京总统提出了“保7”和“翻两番”的目标。要实现这些目标就需要扩大税收，增加国库收入。为此，弗拉德科夫政府任期内取得了如下成就。

第一，福利货币化改革。弗拉德科夫政府以福利货币化闻名。最终因福利货币化改革工作不力，补偿金不能及时到位，导致成千上万人上街抗议，政府形象再次受到破坏。

第二，税制改革。首先是增值税改革。弗拉德科夫政府拟将增值税由18%降至13%，以此来增强俄罗斯经济的活力，进而避免大规模的逃税、避税现象。但最终普京总统支持了财政部的保守意见，没有对增值税率作出变动。其次，提高石油出口税。俄罗斯当时所执行的石油出口税是10年前原油价格为每桶19美元的税率标准，而现在已增至平均每桶30美元。再次，缩减统一社会税。将2005年的统一社会税从30.4%降至24.15%。此外，弗拉德科夫政府还在行政、教育、健康和住房等领域开展了税收改革。

第三，加大在民生领域的投入。由于国际能源价格不断攀升，俄罗斯经济形势好转，弗拉德科夫政府提高国有机构工作人员的工资，提高退休金，加大对教育、医疗、卫生和文化等行业的投入，解决了大量的社会问题。

第四，随着俄罗斯经济复苏，大量热钱开始涌入俄罗斯，最终造成了通货膨胀。通货膨胀率在俄罗斯是一个重要的心理数字。为此，普京多次批评弗拉德科夫政府在降低通胀方面工作不力。在弗拉德科夫政府任期3年半时间里，只有1年半的时间通货膨胀率保持在10%以下。

第五，在如何使用稳定基金问题上，弗拉德科夫主张借助能源出口盈余扩大政府投资，刺激消费，从而带动生产。该主张招致以库德林为首的金融政策保守派的反对。弗拉德科夫政府最终采取折中方案：将部分能源出口盈余用于个别大项目的投资，同时，政府设置专门机构对稳定基金的投资过程和资金流向实施监督。

弗拉德科夫政府是俄罗斯独立以来专业性和技术性色彩都比较强的一届政府。在弗拉德科夫政府任期3年4个月的时间里，俄罗斯经济连续以7%的速度增长。也是在他任期内，俄罗斯跻身“金砖四国”行列，重新成为国际舞台上举足轻重的大国。