国家能力和正确产业政策的缺乏

发展经济学家禁不住要问：同样是私有土地产权制度，为什么19世纪的巴西工业化缓慢而明治维新时期日本的工业化迅速？同样是改革开放，为什么20世纪80年代以后的巴西制造业能力萎缩而改革开放后的中国制造业能力却腾飞？同样是动用货币政策管理宏观经济，为什么巴西通货膨胀和债务危机一个接一个而中国却能够做到国内储蓄充裕和物价长期相对稳定？

这些问题的答案也许千头万绪，但是归根结底，不在于巴西的自然资源不如日本或中国，不在于巴西的私有产权保护不如日本或中国，不在于巴西的民主自由不如日本或中国，也不在于巴西对于西方文化的开放与接受程度不如日本或中国。

根源在于巴西的国家能力和正确产业政策的缺乏――使得它19世纪比不过日本，20世纪比不过中国，纵然徒有丰富的自然资源和模仿西方而来的政治制度。

首先，因为继承了殖民时期的大庄园土地制度和缺乏一场土地革命，巴西农村19世纪没有很好发育出自己的乡镇企业和手工业，而是一开始就依靠城市大工厂体制来吸收贫困人口就业。[5]比如巴西大城市的棉纺织业在1853年拥有8家企业，总供雇佣424人，平均每家雇佣53人；1885年拥有48家纺织厂，雇佣3172人，平均每家企业雇佣66人；1932年纺织企业总数为355家，雇佣11万5千5百50人，平均每家雇佣325人；1948年企业总数变为409，吸收就业22万4千2百52人，平均企业大小为548人。[6]

在胚胎发育期间就靠这样的大型纺织厂很难吸收大量农村人口进入制造业。这样的纺织企业规模与日本明治维新期间的情况形成鲜明对照[7]。结果是，巴西建国100年后的1920年，第一产业（农业）人口仍然占全国总人口的70%，第二产业（制造业）只占14%。1940年，第一产业仍然占全国总人口的67%，第二产业占10%（参见Werner Baer, 2008, p.43）。

第二，巴西在建国以后直到20世纪20-30年代的整整一百多年间，基本没有任何重要产业政策可言，15%的关税仅仅是用来提供政府收入，而不是用来保护自己的幼稚产业（比如纺织业）的。这段时间，巴西政府采用的主要是自由放任的市场经济政策。在这样的条件下，纵然徒有丰富的自然和农业资源，以及美国内战和第一次世界大战带来的巨大商机，巴西没有发展出具有国际竞争力的规模化轻纺工业、除咖啡之外的农产品加工工业，更不要说重化工业。

与之形成反差，明治维新后的日本仅仅用了40年就成为全球纺织品生产和出口大国之一，其纺织业在工业中的占比在1887年（明治维新后20年）上升到32%，在1897年更上升到41%。类似地，中国在改革开放后仅仅用了25年（即加入世贸6年前的1995年）就成为全球最大的纺织品生产和出口国。而巴西纺织业在建国100多年后仍然在全世界微不足道，其纺织业在工业中的占比于1919年上升到比较可观的29.6%的峰值之后一路下滑，到1939年下降到22.2%（参见Werner Baer, 2008, p.43, Table 3.9）。

日本即便到了1930年代初（即明治维新60多年后），在已经全面引爆重工业革命的情况下，仍旧保留了相当庞大的纺织业（包括乡村原始纺织业），来为广大低端人口（尤其是农村人口）提供就业机会。比如前面已经提到，日本1930年代仍然有很多就业人员小于4人的家庭工厂或乡镇企业，这在印染行业尤为突出，因为这个产业很难实现机械化和规模化大生产。不从外面雇佣工人的小家庭作坊的从业人员，在东京市纺织业占了全体纺织业人数近四分之三。当时日本全国纺织业总就业人数（包含衣服装饰制造业）大概为一百八十多万人，占全国总就业人数的18%左右。

反观巴西，在建国60多年后的1885年，其纺织业的就业人数只有区区3172人，到1932年才增长到115550人，只相当于日本纺织业人数的6%。[8] 这样低的纺织业占比和就业规模不足以引爆巴西的轻工业革命和支撑它的重工业建设。

第三，由于缺乏一个能够创造全国剩余的乡镇企业发展阶段，以及以此为基础发育出来的商品流通网络和规模化轻纺工业体系，即便具备国家意志，巴西政府也不具备足够财税收入来向实体经济发育提供足够的公共产品，包括基础设施、基本教育、公共卫生和医疗等等。何况在巴西，这样的国家意志还很缺乏，根本无法与明治维新以后的日本高层精英集团（包括天皇）的国家发展韬略相比（纵然当时的日本已经带有严重的殖民主义和帝国主义色彩）。

比如巴西19世纪下半叶的铁路系统很不健全，缺乏国家统一规范，不同的铁路线由不同的相互独立的私人企业采用不同的轨距和标准修建，互相缠绕但不联通，主要是为连接局部地区的种植园和附近港口。这样的铁路系统根本无法将整个国家铸造成为一个统一的大市场。而且巴西铁路还不是由本国企业修建，主要是由英国企业修建。而引爆工业革命需要各种配套的市场条件，包括统一国内市场、物流交通基础设施、供水供电体系、吞吐量巨大的进出口港口，等等，这些巴西都不具备。

反观日本，在19世纪末依靠原始工业化引爆了第一次工业革命（即轻纺工业革命）后，又在20世纪初毅然决然地国有化了全国主要的铁路运输公司，对铁路实行全国统一电气化升级和标准制定，为引爆第二次工业革命助跑。

因此，巴西建国以后直到第二次世界大战结束的整整一个多世纪期间，由于采取自由放任的市场经济体制和大土地私有制度，虽然得益于西方对巴西原材料（比如铁矿）和农副产品（比如咖啡）的巨大需求而获得过巨大的经济利益，但是获益者多是有产大地主阶级和农副产品中间贸易商人，不是农民、手工业者和家庭作坊小资产阶级业主，也不是为国家发展谋利益的政府；因此其巴西工业化的“胚胎发育”阶段是畸形和很不充分的（就像空心干瘪、发育不良的豌豆角一样缺乏果实）。

没有遍地开花的乡村工业，很难成就巴西下一步的进口替代工业化“大推进”发展战略。大庄园主对于发展乡镇企业不感兴趣，因为那远没有大宗种植业和依靠廉价雇佣劳动的规模化农业赚钱；农村雇农根本没有资金发展手工作坊和乡镇企业，而贫穷的欧洲新移民来到巴西以后也很难通过购买大庄园发展成为商人和资本家，只能当雇农。[9]因此，如果不进行土地改革，将土地公平分配到广大无地雇农手中，巴西根本无法为乡镇企业的蓬勃发展提供经济和政治条件。

库克使命：美国的药方

事实上在第二次世界大战前，巴西政府开始意识自己的不作为给巴西经济发展造成的恶果，因此与美国政府合作并聘请美国技术专家为巴西经济发展把脉和提出经济改革方案。这就是著名的“库克使命（Cook Mission）”。这个计划由巴西政府在美国专家团队指导下于1942-1943年推出，作为对巴西在世界大战中与美国合作的一种回报。“库克使命”在巴西建国历史上第一次对巴西整个国民经济结构进行了综合评估，其目标是提出一个长远的国民经济发展规划。

这个美国专家团队在详细考察了巴西经济以后，认为巴西政府应该首先通过产业政策来发展和刺激巴西南部的经济发展，然后再由南方带动北方的经济发展。调查发现巴西经济增长乏力的巨大瓶颈是交通基础设施严重缺乏，发电能力差，全国能源输送与调拨能力虚弱，重大工业项目投资的资金严重缺乏，移民限制太大，缺乏公共教育体系来吸收移民和训练技术人才，等等。换句话说，巴西政府为经济发展提供公共产品的能力和努力都极其不到位。

“库克使命”还建议巴西政府出台政策来刺激（1）钢铁产业的发展，以此来提供重工业所必须的中间品，（2）木材和造纸业的发展；（3）纺织业的进一步向国内外市场的扩张，等。“库克使命”认为应该尽量利用市场机制和民营经济来实现这些目标，但是政府必须担当起顶层设计、统一规划的责任，并发展出一套工业信贷体系来专门为重点产业的民营企业融资，和提供技术人才培养方面的支持。但是这一发展纲要并没有被巴西政府立即采纳和执行。

二战以后，受苏联计划经济成功模式的影响和刺激，通过国家计划和产业政策来推动经济发展成为当时的世界潮流。因此，为了纠正由于过去一百多年来因采纳放任自流的市场原教旨主义给巴西带来的后果，巴西政府在1946-1961年期间采纳了激进的全面进口替代工业化（ISI）发展战略。

在ISI政策下，巴西经济经历了快速增长和相当程度的工业化与工业产品多样化。比如1950年至1961年间，国内生产总值年均增长率超过7％。尤其是工业增加值从1950年到1961年的年平均增长率超过9％，而农业也在工业的带动下实现4.5％的增长率。此外，制造业的结构经历了相当大的变化。传统工业，如纺织品、食品和服装在工业总增加值中的占比从1950年的67.5%下降到1960年的53.1%，相应的劳动就业从1950年的72.3%下降到1960年的63.3%；而运输设备、机械、电气设备、电器和化学工业在工业总增加值中的占比从32.5%扩大到46.9%，相应的就业从27.7%上升到36.7%。[10] 注意，轻工业明显是比重工业吸收劳动力更多的产业，但是其比例在采纳ISI发展计划的这十年中却遗憾地下降了。

由于忽视了土地改革和轻工业的发展，巴西广大低端人口的收入长期得不到改善，国内市场对重化工业品的需求因而受到极大限制，市场发育极其不到位，严重阻碍了ISI这个全面进口替代政策的成功实施。ISI特别关注被认为是工业增长基础的汽车、水泥、钢铁、铝、化学纤维、重型机械和化学工业的投资和进口替代，保护性高关税使得这些产品的国内价格急剧上涨，进一步造成国内需求不足，导致国内消费量减少。反过来，重化工业生产的增加，反而提高了国内对生产过程中使用的中间投入品和机器设备的进口需求。

因此巴西政府特意把汇率固定在高位，以降低进口工业品的价格；然而，这反过来使得巴西轻工业出口产品价格上涨，从而导致巴西小商品和纺织品出口在国际市场上更加缺乏国际竞争力。因此，巴西无法出售足够多的轻工产品来获得购买重工业所需的中间品和机械设备进口所需要的巨大外汇储备，导致贸易逆差急剧上升，从而使得巴西的外汇储备高度紧张，于是开启大规模向国外举债的行动来支持重工业建设。

这也迫使巴西提前采纳不成熟的产业链纵向一体化进口替代，以降低对国外工业品和机械设备的依赖。供应链方面的过早纵向一体化整合，事实上限制和阻碍了巴西重化工业品在世界市场上的竞争力，大大缩小了巴西工业产品的总体市场和全国工业部门的盈利能力。比如在实施纵向一体化进口替代的行业中，中上游国内生产的高成本阻碍了下游所获得的利润，导致无论是巴西的重工业消费品（比如汽车）还是劳动密集型轻工业消费品（比如纺织品）的增长水平长期低于预期和缺乏国际竞争力。

另一方面，为了增加国内商品和服务的供应，巴西政府通过补贴资本密集型上游部门来促进全面进口替代政策，同时也为这些产业提供大量财政支持。这使得政府支出持续不断超过政府收入，从而造成大量政府预算赤字。这又迫使政府试图通过印钱和提高货币供给来缓解财政危机，结果导致通货膨胀。另外，这种对工业部门的输血补贴也意味着对农业部门的财政支持减少，导致农业效率和农产品供应减少，出口换取外汇的能力进一步下降。这是一个恶性循环和陷阱。