【文/ 潘岳】

前言

《历史的终结》作者福山近年来多次撰文指出，中国制度具有“强大的国家能力”，中国从秦汉开始就建立了世界上最早的“现代国家”，先于欧洲1800年¹。“现代”是指一套非血缘、依法理、科层明确、权责清晰的理性化官僚体系。

与秦汉同时是罗马。无论是共和还是帝制，罗马都是西方大规模政治体在观念、制度、法律上的政治源流。欧洲史上的大规模政治体，无不以罗马为精神象征。从查理曼大帝到神圣罗马帝国，从拿破仑到第三帝国。就是在今天，世界秩序还被人视为“美国治下的和平”（Pax Americana）²，其词源正是“罗马治下的和平”（Pax Romana）。

二者都建立在农业社会之上，都需要处理土地兼并和小农破产的关系、中央和地方的关系、政权与军权的关系、上层与基层的关系，本土文化与外来宗教的关系。但两者的结果完全不一样。罗马之后再无罗马，只有信仰基督教的欧洲封建列国。秦汉之后却继续兴起了隋唐大一统王朝。

相似的基础，相似的挑战，不同的路径，不同的结果，是本文的主题。

第一章 两大文明

（一）秦汉基层之治

2002年，在武陵山脉湘西龙山里耶镇，考古学家们挖出了一座秦朝小城。在一口废井里，发现了数万枚行政文书竹简(里耶秦简)。人们第一次能近距离观看秦代基层政权。

里耶秦简中乘法表的一部分（央视纪录片截图）

里耶古城，是秦征服楚后设立的“迁陵县”。城很小，只有一个大学操场那么大。全县户籍人口不过三四千。秦朝在这里居然设立了完整的一县三乡机构，在编官吏多达103人³。这些秦吏组织人民开垦荒地，但毕竟山高谷深，费了牛劲才达到户均35古亩，仅为当时“一夫百亩”通制的三分之一。税率只有8.3%⁴，相当于十二税一，比周代的“十税一”还少。一个县每年新增的税收，只相当于6.5户人家一年的口粮。从经济角度讲，为这样一块土地设置这么多官吏很不值。

但秦吏要的不是税收。考古学家清理出一支竹简，记录了当地深山里发现的一种并非丰产的植物“枝枸”（俗称“拐枣”），但秦吏仍认真描述了它的性状、位置、产果情况，录入了官方档案。这体现了一种不遗余力探明山川物产的使命感。秦吏们一步步开发国土、编户人民、画出地图交给上级的“郡”。“郡”再将下属各县的地图合并成“舆地图”，上报到朝廷归档阅存。秦吏们除了促进生产，还要处理纷繁复杂的民政司法事务。秦法非常完备，小吏们必须严格依法工作。如每份文书都要同时抄送多部门留底查验；如轻事重判和重事轻判，都属于“不直”之罪，如果法条互相抵牾时，还要层层上报等仲裁。在两千年前，就把基层行政搞到如此精细化世所仅见。

在里耶秦简的伤亡名册上，记载着多名小吏累死病死于任上⁵。103人的编制，长期缺额49人。但也只有这种玩命苦干的“苛政”，才能在短短14年里实现车同轨、书同文、行同伦，整治山川，修建路网。秦把自己驱使得很苦，也把天下驱使得同样苦。这些使后面几十代人受益的基础设施，成本却由这一代人背负。人民牺牲之惨烈，心灵之痛苦，连天下一统的成就都不能抚平。历史评价，从来不只是道理，还有感情。秦灭亡时，天下没有人爱它。

但西汉沿袭了秦制大一统。开国者刘邦是个小吏，当过沛县的亭长（相当于派出所长）。他的骨干集团大多也是小吏，萧何是主吏，曹参是牢头。他们最清楚帝国的基层与上层如何结合；他们最熟悉郡县制的运作；他们最明了庶民的需求；他们最洞悉维系大一统的奥秘。所以在攻入咸阳时，萧何不要金银财宝，只抢夺秦廷收藏的律令、地图和编户册。汉朝正是依靠这些资料才重建了中央集权郡县制。

基层政权出天下。这是秦汉之所以能建成世界最早现代国家的原因。

（二）罗马国家之治

和秦汉同时，罗马崛起为地中海霸主。

秦汉与罗马，是欧亚大陆东西两头大致同期的古代文明。两者的人口与地域规模也相似。罗马帝国晚期，其囊括的环地中海人口大致是5000-6000万⁶。秦汉的人口（西汉末年标准）也在5000-6000万⁷。

很多人认为，中国是黄色农业文明，希腊罗马是蓝色商贸文明，似乎从源头就有优劣之分。并非如此。自20世纪中期以来西方古史学界的共识是，从公元前500年到公元后1000年的希腊罗马都是农业社会，商贸只是很小的补充。“土地是最重要的财富，社会结构中家庭占据首位，几乎所有人都以经济自足为目标。大多数财富来自土地的租金和税收。贸易规模狭小，即便商人因贸易发财，也会将所得投资于土地。真正的城市人口从不曾超过总人口5%，而且城市是作为消费中心而非生产中心存在⁸。”这跟秦汉非常相似。

希腊出哲学家，罗马出农民加战士。罗马大兵打遍地中海，只求退役后有块土地种橄榄与葡萄。就像秦汉的大兵，打仗是为了日后能“解甲归田”。

罗马公民看不起商业，贸易和金融是被征服民族才干的营生。在罗马共和国黄金时代，商人不能进元老院。贵族征战得来的财富都是购买土地搞大庄园。农业不是谋生，而是田园生活之歌。秦汉更是如此，农为本，商为末。商人很少做官，而文人的官做得再大，理想仍是“耕读传家”。

罗马人搞不出缜密的宗教和科学，所长是工程、战争和国家治理。希腊留下的遗迹是神庙、竞技场和剧场，而罗马留下的是凯旋门、斗兽场与浴场。秦汉也一样。关注现实、经营国家、修筑长城、发明火药，但始终不以逻辑学与科学见长。

希腊是西方文明的精神基因，罗马是西方文明的政治基因。罗马超越希腊城邦政治，建立了宪制官僚体制与私法体系，塑造了早期的西方市民社会。英国革命时的“大洋国”蓝图有着罗马共和国的影子；法国革命时期的罗伯斯庇尔们有着罗马共和英雄的影子；美国参议院与总统制有着元老院和首席执政官的影子。直到20世纪，美国右翼学界还在争论，其建国原则到底遵循罗马式古典共和，还是启蒙运动的民主自然权利。在西方政治文明中，罗马的魅影从未消失过。

第二章 罗马共和

（一）土地与内战

大致与楚汉相争同时，罗马用了50余年灭亡了迦太基，肢解了马其顿，成为了地中海霸主。在称霸过程中，罗马始终维系着共和制。

罗马的成功在于“混合政制”，融合了王权制、贵族制、民主制。执政官代表王权，执掌军事权；元老院代表贵族，执掌财权；公民大会代表民主，执掌否决权；三种力量互相制衡。罗马人相信，各方利益冲突是保证自由强大的“必要罪恶”⁹，且“冲突”最终必能达成“团结”。罗马早期的冲突确是温和可控的，平民战士用“罢战”与贵族谈判。贵族为了获得战胜殖民的更大利益，也总愿意做出妥协让出部分权利。近200年时间里，不论执政官、贵族和平民吵得多么厉害，面对外患时总能团结起来。

直到公元前一世纪，冲突变得不易妥协了，罗马进入军事巨头相互争斗的“内战时期”。¹⁰在西汉成帝年间（公元前27年）¹¹，罗马最终转变成帝制¹²。为什么过去150年内军人从不打内战，现在却要刀口向内你死我活呢？

因为土地。

一个半世纪的海外征服，罗马的权贵们将巨量的奴隶和财宝带回本土，产生了大规模的“奴隶大庄园农业”。“大庄园”的效率技术远超小农，以致大批小农破产，并将土地卖给权贵富豪，加剧了土地兼并。罗马平民，渐渐成了罗马贫民，最终成了罗马流民。

罗马政治没有调节土地兼并的能力。罗马本有一条将征服所得的土地在贵族与平民间公正分配的古老法律，但从未被执行过。凡是想执行的人都会被刺杀，如格拉古兄弟。因为，在王权、贵族、平民三种力量中，最强大的还是贵族。从公元前232年到公元前133年的一百年间，罗马共和国的200名执政官出自58个贵族世家。这种可以“造王”的世袭贵族，在中国称之为“门阀”。能对抗“门阀”的只有“军阀”。因为只有军阀能够从对外战争中拿到土地，也只有军阀能强迫元老院给士兵分配土地。正因如此，罗马流民最终投奔了军阀，为国家而战的公民兵变成了将军们的雇佣兵。

在政客无法取得共识的地方，军阀登场了。