【文/南极土著】

5月15日，司法部发布2026年第5号公告：明确认定欧盟针对同方威视的跨国调查属于“不当域外管辖”，并要求任何组织和个人不得配合欧盟的这次调查。这是《反外国不当域外管辖条例》出台一个多月后，第一次真正意义上的出手，正面对撞的是欧盟《外国补贴条例》（FSR）。

FSR是近年来欧盟推出的一个新规，核心思想是非欧盟企业如果拿了本国政府的补贴，再跑到欧洲市场竞争，就容易形成“不公平优势”，所以欧盟有权调查和处理。

和欧盟传统上对中国使用的反倾销、反补贴不同，FSR更像是一套专门针对中国经济结构设计的新型监管工具。因为在FSR的定义里，“外国补贴”这个概念被扩大到了非常夸张的程度。不是只有政府直接发钱才算补贴。你从中国国有银行贷款、地方政府给税收优惠、甚至企业向国企买电、买钢材，只要欧盟认为价格“不符合市场条件”，都有可能被认定为外国补贴。

而中国经济本身的特点，就是国有经济占比很高。很多大型中国企业，无论是融资、采购还是基础设施配套，几乎都绕不开国企、国有银行和地方政府。结果就是，在FSR框架下，中企很多正常的经营活动，都可能天然带着FSR下的补贴嫌疑。

更麻烦的是，FSR的申报要求极其庞杂。如果一家中国企业想参与欧洲的大型并购，或者竞标大型公共项目，就必须主动申报过去三年内，整个集团从非欧盟政府获得的所有“财务资助”。这里的“整个集团”，不仅包括欧洲子公司，还包括中国总部，以及全球所有关联公司。

例如，一家中国车企如果想在欧洲收购一家工厂，可能需要把过去三年里，和地方政府、国有银行、国企之间的大量交易记录全翻出来，整理、翻译，再交给欧盟审查。这里面的合规成本、律师费和尽调费用，是很高的成本。

FSR最让企业紧张的还不是申报，而是它背后的调查权力。欧盟委员会不仅可以要求企业提供大量内部材料，还可以直接进行突击检查，调取邮件、账本和内部数据。如果企业拒绝配合，或者欧盟认为你提供的信息不完整，轻则面临巨额罚款，重则可能被禁止参与欧洲市场的并购和公共采购。

2024年11月27日，在法国斯特拉斯堡，冯德莱恩在欧洲议会会议上讲话。欧洲议会当天在法国斯特拉斯堡表决通过了以冯德莱恩为主席的新一届欧盟委员会（欧委会）委员名单。 图源：新华社

正是由于上述特点，FSR的威慑力已远超一般意义上的监管工具，实质性影响中国企业在欧的生存空间。很多时候，欧委会甚至不需要真的开出罚单，只要它宣布“启动深入调查”，很多中国企业自己就先扛不住了。因为FSR调查不仅繁复缓慢，而且几乎是抄家式的。企业不仅要不断提交材料，还要面对数据泄露、商业机密外流、高管邮件被翻查等风险。与此同时，并购和招标审批还会被无限拉长。对于企业来说，时间本身就是成本。很多项目拖着拖着，最后即便没被正式处罚，也已经失去了商业价值。

这几年，中国企业的很多项目因为FSR调查黄了。比如中车在保加利亚的高铁项目、隆基在罗马尼亚的光伏项目等，欧盟刚开始深入调查，中企为了止损，干脆直接退出竞标。欧盟不用真的下重手，也不用正式禁止你进入市场，仅靠调查本身，就已经达到了把中国企业劝退的效果。

虽然FSR在纸面上说针对的是所有非欧盟国家企业，美国、中东、日本企业理论上也适用，但从现实执法看，几乎所有重点案例都集中在中国企业身上。

中车、隆基、上海电气、同方威视、金风科技……被盯上的，基本全是中国已经形成明显竞争优势的行业：高铁、光伏、风电、安检设备。这些行业的共同特点是，中国企业在成本、供应链和产业规模上，已经把很多欧洲本土企业压得非常难受。所以FSR表面上是反补贴，本质上更像欧洲的新型产业保护工具。以前欧洲主要靠反倾销、反补贴、碳关税，现在则开始通过更复杂的法律和合规工具，提高中国企业进入欧洲市场的成本。

同方威视案把中欧围绕FSR的矛盾彻底推到了台面上。2024年4月，欧盟官员突然突击检查了同方威视在波兰和荷兰的办公室。本来“黎明突击”在欧盟竞争法调查里就很常见，但这次最敏感的地方在于：欧盟不仅要查欧洲办公室的数据，还要求调取高管邮箱里的内容。

问题是，这些邮箱服务器很多其实都在中国总部。

同方威视一下就陷入了两难。因为按照中国的数据安全、保密等法律，很多境内数据根本不能直接交给外国政府。但如果拒绝配合欧盟调查，又可能面临巨额罚款甚至市场禁入。

后来同方威视向欧盟法院申请暂停交数据，但欧盟法院态度非常强硬。大概意思是：只要你在欧洲经营，只要欧洲办公室的电脑能登录这些邮箱、能访问这些数据，那欧盟就有权要求你提供。不能因为中国法律限制，就拒绝配合欧洲调查。这样一来，同方威视就变成了“夹心饼干”：交，违法；不交，也违法。

司法部这次公告，实际上就是中国政府正式下场了。它释放了三层信息：

第一，中国认为欧盟这类调查已经不只是普通市场监管，而是开始越界。你可以调查欧洲市场里的商业行为，但不能借着FSR的名义，直接把调查权延伸到中国境内服务器和数据系统。

第二，中国正式发出了“阻断禁令”。也就是说，任何组织和个人，都不得配合欧盟这次涉及境内数据的调查要求。这不仅针对企业本身，也包括律师、技术人员、合作机构等。

第三，也是最关键的一点：中国开始给企业提供“国家层面的法律挡箭牌”。

过去企业在欧洲法庭上，经常只能自己解释：“中国法律不允许我交数据。”但这种说法，对欧洲法院来说说服力有限。现在不同了。司法部正式发布公告后，企业就可以明确表示：不是企业自己不想配合，而是中国政府已经正式禁止。

司法部发言人问答最后那层意思很明确：欧盟可以查补贴，但如果继续绕开中国政府，直接向中国境内数据和服务器伸手，中方后面还会有进一步的反制工具。

那么，这次中国司法部已经正式发出禁令，欧盟法院会不会因此退一步？

答案恐怕没有那么乐观。从欧盟过去的大量案例看，只要企业拒绝提供核心数据，欧盟委员会通常会按照“现有事实”作出最不利推定。

欧盟法院也支持这种做法。因为在欧盟竞争法、反补贴和贸易调查体系里，长期都存在一种很强的“配合义务”逻辑。企业如果不能充分配合调查，欧委会就有很大自由裁量空间，可以直接采用对企业最不利的数据、推定和结论。在法律上，这套做法叫“可获得事实”（Facts Available）。说白了就是：你不交材料，我就用我手里能找到的材料直接推定，而且通常还是按对你最不利的方式来推。

欧盟法院 资料图

过去十几年，中国企业其实已经在欧盟这个规则下吃过很多亏了。最早的典型案例之一，是2010到2011年的铜版纸反补贴案。

当时欧盟调查中国造纸企业，要求中方提供企业贷款背后的详细风控评估、内部审批流程等银行资料。中方银行因为涉及保密要求，没有把底层材料全部交出去。

欧委会的反应非常直接：既然你不给我真实数据，那我就不用你的数据了。

随后，欧委会直接找了外部市场的一套更高利率作为替代基准，比如台湾地区一些信用评级较低企业的融资利率，然后据此反推：中国企业获得了“异常低息贷款”，因此构成巨额补贴。

中国企业后来上诉，但在欧盟普通法院败诉。

这个案子真正影响深远的地方在于，法院实际上确立了一个非常强硬的原则：只要企业或者相关机构不充分配合调查，欧委会就有权依据“现有事实”直接作出认定，而且没有义务帮企业寻找更公平、更精准的数据。

类似逻辑，在后来的中欧光伏大战里再次出现。