在向美国联邦巡回上诉法院提交的紧急动议中，美国司法部代表政府对国际贸易法院的裁决进行了初步回应。

司法部的核心主张可以通俗理解为：法院不该插手总统如何应对外交和经济危机的问题，特别是当这些问题涉及与其他国家的敏感谈判时。禁令一旦生效，将直接削弱总统在国际谈判桌上的筹码，破坏正在推进的多边贸易协议，这对美国的外交政策和国家经济利益来说，是一种不可接受的“司法干预”。法院不应撤销这些关税，更不应发布全国性禁令。即使要限制，也应局限于为原告提供必要救济的范围内。

司法部指出，国际贸易法院下达的永久禁令，不仅扼杀了总统以关税为谈判工具的可能性，还未适当考虑外交层面正在进行的实质性谈判与博弈。这些谈判涉及美国与包括中国、英国、墨西哥等在内的多个国家，尤其是正在酝酿中或已宣布意向的双边贸易减让协定。一旦总统无法维持其施加的关税作为谈判手段，许多来之不易的外交成果可能在一夜之间崩溃。

此外，司法部援引了美国贸易代表贾米森·格里尔及其他内阁高官所提交的声明，这些声明曾明确警告，如果法院叫停关税，将对美国与几十个国家正在进行的贸易磋商造成“灾难性后果”。例如，美国与英国、中国之间本已接近达成初步互相降低关税的协议，就可能因为禁令导致谈判基础失效而“瞬间崩盘”。

司法部特别批评法院没有遵循传统的衡平法要求。例如，在发布永久禁令前，法院应充分评估四项基本要素：原告是否面临无法挽回的损害、法律问题是否具有争议、禁令是否公平、禁令是否符合公共利益。然而国际贸易法院却几乎没有展开这些分析，直接作出了永久性禁令的裁定。司法部称这是一种“教科书式的法律错误”，本身就足以成为撤销禁令的理由。

更进一步，司法部认为，即便法院认为这些关税非法，也应仅限制政府向本案中的两组原告征税——即小企业联盟和包括俄勒冈在内的12个州的民主党总检察长。法院却发布了全国适用的禁令，禁止政府在任何情况下对所有企业和个人征收这些关税，这种“全国范围的一刀切”做法，司法部认为违背了联邦宪法第三条的基本原则。因为根据该原则，法院的裁决应限于解决眼前原告的实际损害，而不应扩展至对整个国家范围的政策进行普遍否定。在动议中，司法部援引了最高法院过去的判例，强调全国性禁令（nationwide injunction）必须谨慎使用，并不适合此类案件。上诉法院至少应当对“非当事人部分”暂缓执行禁令，避免影响总统与第三方国家之间的谈判。

美国司法部 资料图

对国际贸易法院的实质裁决本身，司法部也进行了系统反驳：

第一，法院错误地将IEEPA等同于一般国内法，而忽略了外交事务的特殊性。司法部引用了1936年“柯蒂斯-赖特案”（U.S. v. Curtiss-Wright Export Corp.）作为先例，强调总统在外交事务中拥有更大的自由裁量权，国会在这类领域下放权力时，也不可能像在国内事务中那样设置严密的限制。换句话说，外交事务天然需要“更宽的笔触”，不能用国内监管标准来要求总统。

第二，法院没有对“阻止或禁止进口”这个短语给出统一的解释。法院在判决中一方面承认在某些情况下这个短语可以包含征税行为，另一方面又在本案中否定了其适用性，标准模糊前后不一。司法部强调，法律术语在一个法律体系中应保持含义一致性，不能因关税是“全球性的”就改变其定义。

第三，法院对“贩运关税”与芬太尼问题之间的关联认定过于苛刻。政府主张，即使征收这类关税并不能直接阻止毒品进入美国，但作为外交谈判的筹码，它的间接作用正是IEEPA所意图赋予总统的手段之一。政府甚至直言：“创造外交谈判筹码，本身就是IEEPA的核心用途。”因此，用关税来换取他国加强执法并非背离IEEPA，而是完全符合其宗旨。

第四，法院的做法有悖于最高法院在2018年的先例，即在涉及国家安全与外交政策的决定时，法院应避免介入总统的政策判断。例如在维持特朗普移民限制令（俗称“禁穆令”）的案件中，最高法院明确裁定法院无权质疑总统如何判断国家威胁并作出应对。司法部称，这一原则在关税与外交问题中同样适用。

白宫国家经济委员会主任凯文·哈塞特上午在福克斯商业频道的采访中，对国际贸易法院的裁决不屑一顾，说这只是“激进法官”制造的“小插曲”。他还指出，如果政府上诉失败，白宫仍可利用“其他法律”推进关税议程，“还有三四种其他方式可以做到”。

至于“其他法律”，今天已经有了很多讨论。即使IEEPA关税最后被法院彻底推翻，也并不意味着政府就完全不能加税了。美国法律体系里还有其他几条备用“关税授权通道”，政府如果愿意，仍然可以用这些途径来推出非常相似甚至效果更强的措施，只是程序、适用范围和时间上有所不同。

一是《1974年贸易法》第122条。这是个应急条款，允许总统在国际收支出现严重赤字，或者美元快要大幅贬值时，为了保护美国经济，迅速对所有进口商品征收最高15%的关税。这种措施最多只能维持150天，之后就必须由国会接手决定是否延长。它的好处是启动快，不需要什么调查或听证程序，所以如果政府真要动用它，几天之内就能重新加上类似之前10%的关税。不过150天之后能不能再次立即启动，法律上没有写清楚。

二是《1974年贸易法》第301条。这也是个很有名的工具，过去特朗普对中国发动贸易战就是靠它起步的。简单来说，美国贸易代表可以对某个国家是否采取了不公平或歧视性的贸易做法展开调查，调查结束后如果认为对方有问题，就可以加关税，不限税率、不限时间。缺点是程序比较长，一般需要几周甚至几个月时间才能调查完、宣布结果并采取行动，但一旦启动，就几乎没有限制。

三是《1962年贸易扩展法》第232条。这条法律允许总统以“国家安全”为由，对某类商品加关税。之前特朗普政府用这条规定对钢铁、铝和汽车等产品加了税。现在如果IEEPA这条路被堵住，白宫可能会把更多目光放回232条，比如用它来对药品、半导体或电子产品加税。因为相比IEEPA，232条的法律风险低得多，法院比较不容易推翻。

四是《1930年贸易法》第338条。这条法律比较冷门，但也真实存在，允许总统对那些歧视美国商品的国家，加收最高50%的关税，不用事先调查，也没规定必须符合某种程序。虽然从来没有被用过，但如果政府真的想快速出手，理论上可以用它作为工具，尽管它对加税的幅度有限制。

但不论如何，我感觉针对IEEPA的诉讼十有八九要一直打到最高法院，结果很可能对政府不利，因为IEEPA这个法律依据实在有些过于牵强。

这不是我一个人的看法。特朗普第一任期的贸易代表莱特希泽4月28号在美国外交关系委员会有个访谈，曾经谈到这个问题。他那时候就断言，美国国际贸易法院“很有可能会裁定禁止”特朗普依据IEEPA征收关税。

莱特希泽 资料图

在莱特希泽看来，IEEPA的核心条文并没有使用“关税”一词，这本身就为其作为征税依据带来很大争议。他直言：这部法律写得实在是非常宽泛，虽然授权总统在国家紧急状态下可以采取一系列经济手段，比如调查、监管、冻结资产、阻止交易，甚至禁止对外国拥有权益的财产进行转移或交易等操作，但这套工具本质上是为经济制裁准备的，并不包括征收关税这一财政行为。

莱特希泽也认为这个案子很可能达到美国最高法院，并且对政府能赢很悲观。“我觉得最高法院推翻这类关税的可能性是相当大的。对我来说，这种观点很有说服力。我认为应该支持禁止这种做法（根据IEEPA征收关税）”。相比之下，他更看好政府改走其他法律授权路径，并且也举了《1974年贸易法》第122条“国际收支条款”作为例子，强调这种操作的合法性“几乎是百分之百没问题”。

走其他的法律授权自然是可能的，但问题正如哈塞特所言，IEEPA是最佳的方案。其他的路径各有各的缺点：122条，只能维持150天，而且最后还是国会而不是特朗普拍板，这个特朗普肯定不干；第232条，典型的行业关税，只能基于国家安全理由针对具体商品类别去征税，和对等关税的效果完全没法比；第338条，征税有上限（50%），关键还是1930年老掉牙的法律，对“歧视性行为”的定义非常模糊，标准或程序不清，合法性基础薄弱，很容易遭到质疑或法律挑战。301条，是针对具体国家的单边贸易报复措施，理由一般是这些国家存在“不合理、不公平或歧视性”贸易行为，难不成要把所有国家都认定存在这些行为？

（本文转载自微信公众号“东不压桥研究院”。）