【文/观察者网专栏作者 李晓兵】

2019年10月28日至31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在京举行，全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。其中在港澳特区“一国两制”问题上，全会提出，必须严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，维护香港、澳门长期繁荣稳定。建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议，于2019年10月28日至31日在北京举行。中央政治局主持会议。 新华社记者 申宏 摄

关于“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”这样一种表述，是第一次出现在中共中央全会的文件之中，如何理解和认识这一新的表述，以及这一表述背后的基本考量？这里提供两个方面的分析和思考：

其一就是香港特区“修例风波”在过去四个多月的时间里持续蔓延、暴力活动不断升级，揭示了香港特区于过去22年在“一国两制”实践过程中在维护国家安全方面存在的诸多问题和挑战；

其二则是澳门特区在过去20年的时间里，在建立健全维护国家安全法律制度和执行机制方面的种种努力和探索，及积累的相关经验，对于澳门特区在“一国两制”实践过程中保持社会秩序稳定和政治过程稳健运作具有基本意义和价值。

“修例风波”暴露香港特区国家安全问题隐患

“修例风波”在香港持续蔓延四个多月，暴力活动不断升级，这其中所暴露出来的一个基本问题就是，香港内部激进的政治力量和外部政治势力进行深度勾连和频繁互动，以至于可以把香港变成一个“战场”，变成一个中国和外部政治力量持续较量反复博弈的前沿阵地。

内动联动使得外部力量介入特区治理成为可能，外部力量也试图借此影响中国整体发展进程，包括“一带一路”倡议的推进、粤港澳大湾区建设的落实，等等。特别是香港内部激进政治力量和台湾岛内的“独派”力量展开协同联动，形成两个侧翼配合外部政治势力和中国正面冲突，这样一种战略态势极大威胁、挑战了国家主权、安全和发展利益。

香港“修例风波”如果没有闹得这么大、乱得这么狠、波及面这么广、持续时间这么长，那么我们在特别行政区的国家安全问题上可能也就不会有这么深刻的理解和认识，乃至促使我们下决心来解决这一问题。实际上，香港问题已困扰了20多年，可以说从香港回归之初一直到今天，国家安全问题一直深深地制约和影响香港特区治理及“一国两制”的实践。

香港特别行政区基本法第23条规定：

“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

这条规定属于授权性规定，即全国人大通过基本法授权香港特别行政区可以从本体的实际情况出发，自行制定有关法律，用以惩处危害国家安全的行为。同时，这一条也是一项指令性规定，即要求香港特别行政区作为地方区域在高度自治的情况下要履行宪制责任，通过积极作为来制定相关法律维护国家安全。

然而，在香港特区成立之后，特区政府和立法会未能抓住历史机会在国家安全立法这一重要问题上实现重大突破。董建华先生作为香港特区首任行政长官，在2002年至2003年期间曾积极推动《基本法》23条立法工作，但是在公众咨询过程中却引起了巨大的争议，甚至引发了2003年7月1日有50万市民参与的大游行。后来，立法会部分建制派议员在该法案表决前临时转变立场，导致香港特区政府判断不能在立法会表决过程中得到足够的支持票，最终决定放弃在立法会闯关的努力。

而且，香港特区成立之初在国家安全立法问题上的努力，实际上还导致了一场严重的“宪制危机”。保安局局长叶刘淑仪在“2003年香港七一游行”之后不久，即向董建华特首提出辞职申请并获得批准，董建华迫于形势，在2003年9月5日宣布决定撤回《国家安全（立法条文）条例草案》，重新检讨有关立法工作，向社会各界作充分咨询。在此事暂告一段落之后，董建华以个人健康状况为由向中央政府提交了辞去行政长官职务的报告。自此，国家安全立法几乎成为香港特区的一个敏感立法问题，历届特区政府在此问题上都表现出了极度克制和高度审慎。