内地预售资金监管实践

（一）预售资金监管运行机制

1994年出台的《城市商品房预售管理办法》规定，“商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”，同时“省、自治区建设行政主管部门、直辖市建设行政主管部门或房地产行政管理部门可以根据本办法制定实施细则。”

具体到省一级，一般由省住建部门、人民银行、银保监三家发文，制定具体的办法。分工主要是省住房和城乡建设行政主管部门负责对全省商品房预售资金的收缴、使用实施监督指导。人民银行、银监部门负责对监管银行的预售资金监管行为进行监督检查。

由于没有全国统一的规定，各地区基本施行“一城一策”，即基本会出台相应的“预售资金监督管理办法”和“预售资金监督管理实施细则”，管理方式地区差异较大。部分地方预售资金监管还存在政策不明确、提取基数和提取比例过高、提取节奏不合理等问题。开发企业与监管银行、监理单位共同签订商品房预售资金监管协议，监管协议在房地产行政主管部门、人民银行等处备案。

监管方式分为重点资金监管和全额资金监管。大多数地区采取重点资金监管，即确定监管额度，额度内的资金使用受限，通过申请审批流程提取，额度外资金可由开发企业灵活支取。少数地区采取全额资金监管，预售资金的使用均需严格申请审批。

监管资金申请审批亦存在两种模式，一是监管银行审核开发企业申请后直接放款。另一种是监管银行审核开发企业申请，报商品房预售款监管部门核实、审批，监管银行按意见逐项拨付。

南宁：五象新区新建的商品住宅小区楼盘。图源：视觉中国

（二）预售资金监管实践——以A省、B市为例

A省监管方式为重点资金监管，监管额度为不低于项目工程预算清册总额（即工程造价）的130％，且监管额度内项目工程预算清册总额的20％可用于前期费用、可同步归还本项目房开贷。具体使用上由开发企业凭借监理单位出具的施工完成证明或者其他有效资金支付证明材料提出申请，监管银行审核后符合条件的自申请之日起二个工作日内付款。

B市监管方式亦为重点资金监管，监管额度为项目建设工程资金总额（含税费）+不可预见费用，不可预见费用标准根据预售人信用评级执行。具体使用流程上由开发企业按照监管协议中的用款计划向监管银行提出审核申请。监管银行对项目工程形象进度进行现场勘验后提出审核意见。监管部门核实监管银行的审核意见并按照监管账户和按揭贷款专用存款账户资金占网签金额比例提出核实意见。监管银行和按揭贷款银行依据监管部门核实意见拨付。

几点思考与建议

预售资金监管的常见违规点集中在入账和拨付环节，应入账却未入账，拨付环节超额提取，都将导致工程建设支出不能得到保障。至于银行及相关部门在预售资金监管中的责任，需要具体情况具体分析，不能一概而论。

出现烂尾风险的根本原因，还在于开发商高杠杆无序扩张的经营方式和房地产金融化。这些年提出“房住不炒”是非常必要和正确的，制定“三条红线”等监管政策的初衷也是良好的。面对当前的一些烂尾现象，建议长短结合采取措施以化解风险。

（一）完善商品房预售制，在制度设计上保交付。当前购房者以预付全部房款（首付款和按揭）参与商品房建设费支出，与开发企业共担开发风险，但制度上却无法保交付，权益不能保障。建议参照香港，调整按揭贷款申请发放节点与预付资金使用管理，由开发企业负担全部建设费用，并严格预售条件，确保建设资金充足且做到风险隔离，从制度上解决交付问题。考虑到目前开发商流动性现状，制度的完善和执行到位，不能要求一步到位，但必须有明确的路线图和惩罚措施。

（二）强化政策执行与监督约束。首先，在预售制改革前，各地要立即完善预售资金监管办法，堵住漏洞；其次，各方主体要增强责任担当，针对预售资金监管的重点环节、常见违规点，监管部门要加大查处力度与责任追究。

（三）按法治化、市场化、保护购房者合法权益原则，具体案例具体对待，因城施策、因案施策，不能搞“一刀切”的行政方式。

（四）阶段性提高预售资金使用灵活性。目前房企流动性紧张局面未有缓解。考虑到一些开发商负债率现状，机械性地加码预售资金监管，反而会触发开发商资金链断裂风险。建议在保障单个项目建设资金充足且保交付的基础上，阶段性允许部分困难房企在集团层面或地区层面统筹、灵活调剂各个项目的预售资金使用，缓解流动性紧张。

（五）探索住房供应模式。针对个别烂尾项目，可由政府主导进行改造。由有能力的企业或银行与符合条件的地方政府合作设立基金，在现开发商与购房者解除购房合同、确定购房款退还和按揭贷款归还方案的前提下，购买部分在建房产项目将其改建成公租房。

（六）综合运用金融手段保交付。保交付的核心在于建设资金的保障，可由资产管理机构对项目进行评估、收购，商业银行也可为有实力的房企、代建机构提供并购贷款，综合运用金融手段化解烂尾风险。

（七）统筹开发商资产保交付。地方政府主导并严格监督，根据开发商总体资产状况，出售其他资产，筹集资金，完成楼盘建设，保证交付。也可以在地方政府主导下，由有实力的开发商或机构出资按市场价格收购涉事开发商其他有效资产，零价格接盘烂尾楼盘，完成楼盘建设并交付。

（八）银行不再办理新的预售商品房按揭贷款，存量贷款按原合同执行。同时，银行应在对开发商资信审查和项目风险评估的基础上，依据相关贷款管理规定，合理确定开发贷额度与期限。银行应该认识到，减少授信额度造成开发商建设资金缺口，不仅不能减少风险敞口，反而增加了整笔贷款的风险。因此，如果开发商或项目本身有风险，可考虑不贷。

（九）房地产企业应该牢固树立“房住不炒”理念，加强资产负债管理，降低杠杆率，稳健经营与管理，赢得市场的信任。这是真正解决当前房地产行业风险的根本之道。