以县域发展打破城乡之间的多重割裂

关于中国城乡差距的巨大鸿沟，许多研究数据都可以拿来作为有效的佐证。例如，城乡地产收入和地产价值差距过大：城镇地区商品房大概有270亿平方米，拥有接近300万亿元的社会资产价值。农村地区房屋大概有220亿平方米，资产量大约20万亿元。虽然面积差不多，但资产总量差了十多倍，这说明城乡之间的巨大差距。

基于这些数据，住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟指出，中国存在城市和乡村建设割裂、区域空间割裂、住房割裂、发展保障制度割裂等问题。城市房地产市场的调节是在独立封闭的城市区域内进行的，城乡家庭之间的财产差距主要是由市场上的房子价值造成的，而农村的住房财产价值并没有市场的完全体现。由此，他提出关于城乡一体化发展制度创新的思考：

第一，要研究城乡建设混合用地制度改革。农村建设用地究竟怎样做，才能更好地实现资产增值，参与到城镇化中？第二，构建农村住房制度，完善国家住房制度。到现在为止，中国只有城镇住房制度改革和城镇住房制度建设，但是没有完整地建立起农村住房制度，所以中国需要完善城乡融通的国家住房制度，建立起城乡统一的房地产市场。第三，把当前城市建设维护税改革为城乡维护使用税。现在农村的投资越来越多，在税收上，还是按照7%、5%、1%分别在城市、镇和农村征收，当整个资产价格都上升、投资密度都增加的时候，不能再这样把城乡划分了。应当按照城乡平等、同税同权进行改革，实现专征专管专用。第四，研究建立国家农村集体资产管理制度，为惠农富农进行城乡一体化的管理。

针对中国城乡割裂的不利局面，中国城市规划设计研究院副院长郑德高分析指出，中国城乡融合发展主要问题在于四个方面。一是生产领域，现在城乡效率差距较大。二是在流通领域，城乡网络还存在着很大的堵点。三是在消费领域，城乡衔接还不畅，农产品消费对接渠道不畅，品牌创建也比较弱。四是在要素配置上，城乡流动还存在着二元制约。

中国城乡之间存在的多重割裂，导致两者之间未能形成良性循环，这是中国城乡差距大、城乡问题突出的根源之一。而这其中，县域和县城未能充分发挥链接的作用，是城乡不畅的重要因素。借鉴日韩等国家的经验，郑德高提出了中国特色城乡融合发展的主要策略。县域作为实现城乡融合最重要的基本单元，也是国家治理体系中时间最长、制度最稳定的机构，将会是中国进行城乡融合最佳的基本单元。

县域发展怎样促进城乡流通、城乡循环、城乡融合？郑德高认为，一是构建县域城乡融合的产业体系。建设县城-镇村的农业产业链体系，生产初加工在镇/村，其他的环节，包括科技创新、农产品品牌打造在县城。关键是要形成镇村和县流通领域里的增值收益分享机制，不要农民做了很多，但收益都到其他领域了。以县为单元探讨新型农业服务模式，现在已经有很多的模式，如“公司+农户”、专业合作社等，通过以县域为单元，形成品牌化、规模化、一二三产业融合的方向。相当于每个县都有规模化、品牌化、自愿合作的组织。

二是要畅通县域城乡流通网络体系。重点还是在降成本和提高效率。要完善从田间到最后餐桌上的产业链体系，把堵点逐渐消解，县域里的冷链中心、批发市场在这个体系里非常重要。要聚焦以县域为核心的城乡流通领域里的关键问题，进行降成本、提效率的活动。

三是以县域为单元，培育乡村消费市场。原来在城镇体系中，曾有“魅力景观区”，其实这些地方相对城市群来说，是最适合消费的、最有特色的领域，应该在国家层面给予重视，提升它的价值。同时，再结合县域，让每个乡村从生产型价值转型到消费型价值，再到文化可持续的价值体系。

四是促进县域内要素有序流动。首先，促进县域城乡人口对流。以县城为载体，推动就地、完全城镇化，同时，推出类似“乡贤计划”（人才）返乡，也要优化乡村人口结构，不是单一的流动，城市和乡村互动才是更有价值的。其次，土地方面，可以通过村庄分类、村庄整治，通过分类活动识别当前搬迁和保护类的不同村庄，对每个村庄的闲置用地用好，优先用于一二三产业融合。再次，可以探索农村金融改革，促进资本向乡村流动。

五是建立县域城乡循环的三级空间支撑体系。三级体系里面的重点还是县城的综合带动作用，以及乡村多元价值的作用。一二三产业融合核心还是在县城，但乡村的多元价值还是在乡村，这两头做好很重要。

六是探索建立县级农村综合合作组织。县城已经有很好的合作组织，如“供销社+信用社”，这个合作组织怎么和新时代的一二三产业融合，怎样与品牌化塑造、规模化塑造进行结合，形成既有政府也有市场，还有村民的合作组织的体系，是至关重要的。通过这个合作组织，实现生产、供销、信用、服务、保障“五位一体”作用，城乡循环才能够真正搭建起来，才能真正走向城乡融合。

重视县城城关镇的特殊作用

统计数据显示，截至2020年，中国拥有的乡镇级行政单元38741个，其中建制镇的数量是21157个，占比达到54.6%，跟1990年相比提高了36.1个百分点。建制镇大致数量总体上稳定在2万个左右。

数据还表明，虽然建制镇的人口进一步聚集，占全国总人口的比重保持了稳步增长，但是在整个城镇化人口中的占比出现了下降，说明中国城镇化人口主力并未聚集到建制镇，而是聚集到建制镇以上的大中小城市和特大超大城市。同样的，县城城关镇在进一步聚集农村人口的同时，仍然不是当前或者过去十年农村人口进城的主力聚集地区。

中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员高国力认为，建制镇在新型城镇化中承担着不可替代但又独特的功能和定位，下一步，应当加快推动县城补短板、强弱项，提升城关镇的集聚和辐射能级。力争实现城关镇在吸聚农民总量保持进一步稳步提升的同时，也能够提高城关镇聚集的常住人口在全国城镇人口中的占比，这就真正实现了县城的就地城镇化，有效分流和分担了农村人口过于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引发的问题。

具体而言，高国力指出，一是重点优化城关镇的生产功能：首先，着力强化提升城关镇的生产功能，生产功能提升会对农民进城产生直接吸引力，创造大量就业岗位。很多县城和城关镇都存在着产业雷同、恶性竞争，要让生产功能特色化进一步挖掘，也就是说很多县城的城关镇不一定追求生产功能的小而全，而应在特色生产功能和就业岗位创造上实现提升。其次，实现生产功能的集约化，县城要避免一些城市前些年走过的粗放式“摊大饼”路径，让县城的生产功能适度集约紧凑，重点通过园区的集约发展来落地体现，特别是结合绿色低碳发展的最新趋势要求。再次，生产功能的适用化。县城不应该盲目追求生产功能高端化，由于它自身人才、资本和市场化能力的约束，应当着力培育壮大适用的生产功能，引进相配套的、合适可行、能够落地的产业、行业和企业，也包括新业态、新模式在城关镇落地。

二是着力健全城关镇的生活功能：首先，城关镇生活功能要体现低成本，如果城关镇的生活功能在没有达到一定水平之前，却走了很多城市走过的弯路，成本过于快速抬高，包括房价抬高，那将有可能降低农民进入城关镇的动力。其次，生活功能要强调方便性，包括看病、出行、教育的便利，让人感觉到生活在城关镇比一般的建制镇更方便快捷，同时避免了生活在特大、超大城市存在的各种麻烦和不便。再次，生活功能要强调舒适度。城关镇应该着力瞄准小而美、特而优，来设计生活功能的配套设施和配套业态。

三是整合挖掘城关镇的综合职能潜力和引力：城关镇往往是县域行政、信息、商务和文化中心，拥有一般建制镇没有拥有的历史文化底蕴和内涵，所以，在这种情况下，城关镇和目前很多省域的省会城市应该有相似之处，不应该盲目追求功能的大而全，追求经济总量的快速扩张，而应该着力在功能的配套完善和特色优势上。城关镇的发展也应着眼于县域经济的发展大局和城镇体系格局，不追求经济规模过快的上涨，重点挖掘和培育自身的特色优势功能和业态。

据中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞观察，中心村和小城镇发展是乡村振兴的主体形态，它实际上是乡村“聚中有散”的落脚点。未来的中心村可能相对来说比较大，边缘的村就慢慢消失了。人口聚集到中心村等地区，这个地区慢慢变得跟镇一样，小城镇变成更高一级的中心村。这应该成为下一步乡村振兴的主要着力点和主体形态。

倪鹏飞强调，中国城镇化进入了“聚中有散”的阶段，县域城镇化实际上存在着极度分化，一部分县域迎来加快发展、扩大发展的繁荣机遇，另外一些城镇面临衰退的挑战。

因此，他认为，要实施差异化的县域城镇化策略，顺应这一时期阶段性规律，根据各地实际情景来做两方面工作。

第一，如果一些城镇是属于人口向其扩散、向其聚集的城镇，要采取措施给予积极的引入或推动。现在的问题是，虽然人口和产业向这些地方流动，但这些地区存在着基础设施和公共服务的短板，并且由于这些原因，产业和人口无法聚集到这些地区，导致人口还是继续向大中城市聚集。第二，对于明显存在着人口流失、产业衰退的城市，就是客观上要衰落的乡镇，应该顺应规律，无论是在行政区划还是资源配置上都要做适度调整，要减少它的公共服务政策，因为明显要衰落了的地方，不可能像撒胡椒面一样，再进行大规模的基础设施和公共服务配套。

（记者 张寒 编辑 王延春）