挑战三：南海规则秩序被掏空

保护海洋生态环境是包括《联合国海洋法公约》在内的国际法规则赋予每一个缔约国的责任和义务。中国和东盟国家在2002年也签署了《南海各方行为宣言》，也明确了“应”就保护海洋环境开展合作的立场。

美国和菲律宾虽然口口声声说，维护“基于规则的国际秩序”，但对这些国际法规则赋予的责任和义务完全置若罔闻。在南海渔业资源衰退的背景下，菲律宾政府仍然实施增加海洋捕捞量的专项计划，这显然与南海渔业资源保护的方向背道而驰。

从危机管控的角度看，《宣言》达成了“不在无人居住岛礁实施占领行动”等共识，菲律宾却一心试图通过进入潟湖来实现“实际控制”的目的。菲律宾曾经在1999年10月试图在黄岩岛实施类似仁爱礁的“坐滩”行动，最终未能成功。这些都表明菲律宾并未将危机管控的规则放在心上。

中国建立自然保护区，一方面是在履行国际公约赋予的责任和义务，捍卫国际法规则体系；另一方面，也是为维护《宣言》所确立的海洋环境保护和危机管控的行为规则和规范。

探索南海区域海洋治理的“黄岩岛模式”

从国际安全的角度出发，南海区域的海洋治理包含了传统和非传统两个方面。传统海洋安全治理包括争端的管控和解决、地缘政治竞争的消弭，非传统安全治理涉及的领域五花八门，在南海区域主要指环境保护、航道安全、海盗和海上武装抢劫、海上跨国犯罪等等。

南海区域的海洋治理从20世纪60年代末、70年代有关争议产生之后，就已经开始。归纳起来，可以分为这么几个阶段：

时任中国国务院总理朱镕基和东盟各国领导人签署《南海各方行为宣言》

阶段一：构建规范体系。从20世纪60年代末到21世纪初，以2002年《南海各方行为宣言》签署为标志，中国与东盟十国主要围绕“如何管控争端国间的海上矛盾”进行了磋商，并最终达成了这一政治性文件。《宣言》并不具有法律约束力，强调的“应然”，主要是依靠自觉遵守来规范各国的行为。

阶段二：聚焦非传统安全治理。从2002年到2012年，中国与东盟国家围绕落实《宣言》框架下的五大领域海上务实合作，就环保、航道安全、海盗和海上武装抢劫、海上跨国犯罪等非传统安全领域的治理展开了持续不断的磋商和探索。

比如，中国倡导建立“航行安全与搜救”、“海洋科研与环保”和“打击海上跨国犯罪”三个专业技术委员会。《宣言》所确立的这些非传统安全领域的合作虽然不尽如人意，但是中国和东盟十国进行了充分的探讨，这至少为南海区域的治理奠定了基础。

阶段三：反向发展、重回以传统安全治理为主的时代。2012年以来，南海区域的海洋治理又进入了管控争端升温、地缘政治竞争升级的新阶段。中国与东盟国家虽仍然积极磋商开展非传统安全领域的合作，但是总体而言，由于美国南海政策经历了冷战以来最为重大的深度挑战，菲律宾及其他声索国海上单边行动持续不断，传统安全治理占据了主要议题。

从2012年中菲黄岩岛事件、2014年中越中建南981事件、2019年中越万安滩事件、2021年中马在南康暗沙和北康暗沙的对峙、2023-2024年中菲在仁爱礁及仙宾礁的对峙、2025年中菲黄岩岛的冲突，以及中美两军在2018年“9·30”事件，中国和有关争端国、美国等就管控彼此的矛盾展开了一轮又一轮的对话，重点是防止擦枪走火甚至发生武装冲突。特别是2013年中国与东盟国家开始磋商“南海行为准则”，这是管控领土和海洋管辖权主张冲突的重要举措。

在《宣言》谈判的过程中，各方也试图通过五大领域的海上务实合作一方面产生“润滑剂”效应、缓解海上紧张局势，另一方面产生“催化剂”的效果、以增进彼此互信来为争端的最终解决夯实基础。

但在中国尝试推进开展区域海洋非传统安全领域合作的过程中，由于涉及每一个领域的合作几乎都涉及主权和海域管辖权的争端，从而使得非传统安全治理与传统安全治理之间紧紧缠绕在一起。非传统安全领域的合作非但没能持续起到“润滑剂”和“催化剂”的作用，反而产生了新的矛盾。

虽然包括《联合国海洋法公约》在内的国际法提出，海上务实合作作为临时特殊性安排并不影响最终海域划界，但菲律宾等部分声索国仍然担心区域海洋非传统安全领域合作可能会加速中国向南沙群岛海域“扩张”，甚至部分声索国事实上拒绝承认与中国存在海域管辖权争议，从而要求将“承认单方面岛礁和海域主张”作为开展合作的前提条件，并因此而争吵不休。

2012年黄岩岛对峙

2012年以后，中国尝试和有关声索国建立双边的海上问题磋商机制，比如中菲在2017年建立南海问题双边磋商机制，并积极推动中马海上问题磋商机制落地。在此之前，中国和越南已经建立三个海上问题指导工作组，即海上共同开发磋商工作组、北部湾湾口外海域工作组、海上低敏感领域合作专家工作组。

双边磋商机制有助于避免信息不对称引发的误判及其导致的局势升温，但其局限性在于极其容易受到“单方面政治破坏”。比如，菲律宾在2023年以后加大海上单边行动，并单方面中断了中菲海警机构的联络热线，双边南海问题双边磋商机制的功能也从推动海上务实合作“退化”到如何避免现地对峙和法律立场的冲突恶化。

事实上，从2023年的7-8月份开始，菲律宾马科斯政府又在黄岩岛挑起事端，破坏了中菲之间在菲律宾杜特尔特政府期间达成的共识和默契，双方在黄岩岛的矛盾快速激化、冲突接连不断。两国虽然也利用南海问题双边磋商机制及外长间的对话和通话，常识性地给局势降温，但效果并不理想。

2024年11月，菲律宾通过“海洋区域法案”，开始在黄岩岛新一轮的“以法开疆”，这促使中国不得不宣布领海基线，并对于菲律宾的非法侵权行动采取应对性的措施，而双方矛盾在这一系列过程中呈现垂直式的“螺旋式”升温。

中国在黄岩岛设立国家级自然保护区为南海区域的“非传统安全治理”与“传统安全治理”负向相互缠绕破局做出了有益的探索，是推动海洋环境保护的功能从“润滑剂”“催化剂”向“缓冲区”或“防火隔离带”转变。

一方面，中国在划定保护区之后，将通过实施细则、监督监测机制等开展科研、生物多样性调查、珊瑚礁修复、珍稀濒危物种保护、渔业资源养护等多方面的活动，这将使得黄岩岛成为南海区域海洋生物“资源存储库”和“科研实验室”。

另一方面，保护区的建立明确了菲律宾渔民在黄岩岛地区“哪些海域可以进”“哪些海域不能进”“哪些活动能行”“哪些活动不能行”，相当于给试图通过渔业活动为养护、重新控制黄岩岛的菲律宾政府划定“一条红线”，中菲之间围绕菲律宾政府鼓励渔民进入潟湖以达到“重返”目的从而引发的冲突也将得到消解。

事实上，渔业资源过度捕捞的情况在南沙群岛仙宾礁、仁爱礁也在上演，且有朝着向鲎藤礁、半月礁及其他南沙群岛目前无人居住的岛礁蔓延的态势。在菲律宾实施以渔业存在为牵引推进在南沙群岛的扩张主义政策的背景下，中国在黄岩岛设立自然保护区的模式对于南海的传统和非传统安全治理都具有极为特殊的意义。