我们的规划明确回应了民众最关切的问题，如养老服务体系的完善、医疗保障的加强、教育资源的均衡分配，以及环境污染的防治，这些都在规划中得到了具体体现。再比如“十五五”老百姓关注的就业问题、内卷问题，在规划中也会有所回应。

这就是中国老百姓参与五年规划制定的独特机制。

目标治理的体制优势：言必行、行必果

《观察者网》：您用目标治理这个词去形容五年规划的一个重要特征，很简单易懂，您认为这如何体现了我们的体制优势？

鄢一龙：管理学者德鲁克提出了“目标管理”的概念，但是他的目标管理只是针对企业的。我国的一大显著优势，在于能够在国家层面实施目标治理：制定明确目标，围绕目标规划任务、配置资源，并最终实现目标。

中国之所以能够做到言必行、行必果，核心机制的第一条，就是目标匹配机制。

规划编制过程实质上就是目标匹配的过程，旨在促使各分散主体就未来五年发展形成政策共识，同时有目标衔接机制，中央和地方有目标、指标衔接，中央规划《建议》出台之后，地方基本上都得按照中央规划的精神去落实。目标共识一旦形成，各地方实现自身目标的过程，实际上也是推动国家目标实现的过程。

第二，是目标责任制。规划任务目标制定后，需对任务进行分解，明确各部门责任、完成期限，并在实施过程中进行跟踪、动态监测，以及中期和总结评估。有一部分规划指标，是约束性的，还会被纳入考核，并进行监督。

通过这一整套体系，最终推动我国目标逐步实现。

目标治理的体制优势当然也是非常明显的。英国前首相布莱尔曾经说过一句话，他说，中国是言必行、行必果，但是西方的体系里，政客提出的那些执政目标实际上只是一种政治口号，不须去实现。

我们评估了从奥巴马到特朗普等美国总统在国情咨文中提出的口号，发现这些口号大多未能实现。因为美国的政治文化，是一种动员选民，向选民喊话的机制，政客可能提出了宏大愿景，但是没有认真去实现，或者没有能力去实现。我们也对2000年欧盟提出新世纪头十年的“里斯本战略”做过评估，提出的三大目标，哪个都没有实现。

打个比方，中国立下的flag，我们基本上都实现了，而他们立下的flag，却往往都未能兑现，包括他们在国际上做出的承诺。而我们的承诺比如“双碳”目标，都是切切实实地去做，而且我们确实有能力去实现这些目标。

中国承诺2030和2060分别实现碳达峰和碳中和目标，部分指标已经提前6年实现了碳达峰目标

我们五年规划的体制优势，还体现在长远布局上。我们有两个百年奋斗目标，现在正努力向第二个百年奋斗目标奋进。我们把实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，分解为五年小目标分阶段来实现，几十年如一日积累下来，就发展成如今的中国奇迹，跟很多当年同步出发的国家拉开了巨大的差距。许多人误以为中国的发展成就是骤然间实现的，实则不然，我们是通过五年规划的逐步积累，始终沿着既定方向稳步前行。

世界其他国家，不仅存在政客设定目标难以实现的问题，更因竞争性选举导致政策目标频繁摇摆。新任领导人往往未延续前任政策，反而与之背道而驰。比如美国，奥巴马很重视气候变化，拜登也很重视气候变化，但是一到共和党上台之后，气候变化的措施又被统统抛掉。

而我们是一届接着一届，一任接着一任，不但实现了阶段小目标，最终还实现了中华民族伟大复兴的大目标。这就是目标治理的突出优势所在。

五年规划的普世性与独特性

观察者网：的确如此，海内外很多人都开始意识到中国五年规划的体制优势。我看到特朗普曾经说过，中国为实现某个目标，一百年前就谋划了。您认为，中国五年规划的独特性和普世性，表现在哪些地方？

鄢一龙：五年规划体现了我们的体制优势，实际上它确实是具有普世意义的。因为规划本身就是人类文明在制度探索方面的一个成果，最早也不是发源于中国的。马克思当年就提出计划概念，德国和苏联等都做了很多探索。然而，我们如今可以自信地说，中国在人类对21世纪发展规划的探索中已然走在最前列，因为我们开创了一种新型的规划模式。

回到20世纪90年代，不但“计划失败论”盛行，即便像斯蒂格利茨这样左翼的经济学家，他们的认识也还是停留在城市、企业等这种小空间的规划上，他认为全国规模的规划是不可行的，而中国恰恰就是打破了这种神话：一是在全国规模做规划，二是说在市场经济条件下做规划。

从学理层面来讲，哈耶克当年反对规划的首要原因在于，市场信息具有分散性，因此必须由企业进行分散决策。然而中国发现：有一类极为重要的信息，即整体性信息，它关乎人民的整体福祉。例如，气候变化便是整体性信息，它并非市场分散的信息，而是地球面临升温，这将威胁全人类的未来。

当一个社会拥有大量整体性信息时，便能够改善民众的民生与福利。这类信息并非个体企业所能左右，而是关乎整个国家的人民幸福与产业发展方向。这个领域恰恰需要政府之手有效地发挥作用，那么规划就是“有形之手”很重要的手段。

中国的发展之所以更有效率，是因为我们巧妙地结合了市场机制和规划手段。我们能够有效处理分散信息，同时，我们也能够高效地处理整体性信息。这些措施体现了市场和规划手段的有机结合，从而推动了经济的高质量发展。

十五五规划意见明确提出：以经济建设为中心，聚焦消费民生等领域

例如，在十年前，中国启动了《中国制造2025》规划，与德国的“工业4.0”战略几乎同时提出，到目前为止，中国在新能源汽车、5G通讯、高速铁路等领域的飞速发展，以及在光伏产业的全球领先地位，都显示了中国制造业的显著进步。尽管德国在工业4.0方面也取得了一定进展，但相比之下，中国在许多领域已经实现了超越。

是这些国家缺乏企业家精神吗？企业竞争力不够吗？不是，他们都有企业家精神，也很有竞争力。但我们都清楚，企业发展如同树木生长，不仅需要自身足够强健，还需要适宜的生态环境。我们的规划正是在营建好的生态环境，而这个好的生态环境单靠企业是做不到的。

例如，在美国，拜登政府推出了新能源补贴，以鼓励电动车的发展，这体现了其对清洁能源的重视。然而，特朗普上台后，政策出现了转变，他更倾向于传统油气车，这导致了政策的不连贯性，给企业带来了不确定性。而我们长期稳定的政策环境，能够让企业了解到未来国家支持的发展方向，这样就更容易成功。所以，通过规划来培育企业发展的生态环境，是对人类有普遍意义的。

从与市场经济结合的角度来说，规划有三个方面的功能。

第一个功能是公共资源的配置功能。所有国家的政府都掌握大量的公共资源，那么怎么样的资源配置最有效率？这就需要通过规划来系统地设计和筹划，优化资源配置。

第二个作用在于引导社会资源向国家鼓励的方向发展。

第三个就是给企业一个稳定的信号和预期。

因此，中国最大的贡献之一，是为人类创造了一种全国范围能够弥补市场失灵、能够和市场经济有机结合的新型规划，连我们这样的大国都能实施，其他国家自然也能借鉴。所以，我认为21世纪的新型规划具有人类的普遍意义和普遍价值。

观察者网：我记得三年前尼泊尔一位前总理在中国接受采访时说道，他们也有五年规划，目标是如何如何。去年年底我见到这位前总理，问到他们的五年计划进展的时候，他很遗憾地说，因为执政党已经换了，规划没办法执行下去。所以五年规划能不能在其他国家运行良好，可能政治的稳定性和连续性还是非常重要的，对吗？

鄢一龙：没错。我们为什么说中国的五年规划是着力长远的目标治理机制，因为这个战略背后是共产党的长期执政。我们的目标治理机制背后，最核心的是党的领导能力。有了党的坚强领导，才能够去推动目标的实现，所以说这当然是我们最根本的独特优势了，别人也学不了。

不仅是你提到的这个案例，我们在给非洲官员培训时，他们也提出了同样的问题。他们换个领导人，很可能五年规划就没办法推行了。这的确是很大的挑战，除非这个国家要做深层改革了。

但是，除此之外，非洲国家可以运用规划来做一些资源配置，协调不同的部门，对政策进行更加系统的设计，这方面还是可以提高执政能力的，这实际上也已经成为全球学习中国经验的一个重要方面。

可以说，中国的五年规划不但是我国制度优势的重要体现，也成功打破了“计划失败论”、“计划过时论”，为人类探索21世纪更好的国家治理模式，探索新型人类规划提供了中国引领与中国示范。

注释

【1】毛泽东：《<红星集体农村的远景规划>一文按语》，参见《建国以来毛泽东文稿》第五册第503页，北京，中央文献出版社，1991年版。

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