3. 央地关系的维度

对地方债的分析不能缺失中央政府和地方政府财政关系的维度。我国地方债问题的暴露和未来的解决，都与央地关系有关联。

有人认为要通过平衡地方政府财权事权的方式来解决地方债问题。其潜台词是，只要地方政府财政收入和支出匹配了，不再有收入小于支出的情况，地方政府就不需要再发债了。这是缺乏对现状和历史理解的想当然。

一方面，正如前文所论述的，地方债是地方政府“经营城市”模式中的必要一环，跟地方政府财权事权是否平衡没有必然联系。当然，地方政府财政收小于支，会加强地方政府发地方债的动力。另一方面，地方政府财权事权本就不该平衡，并且未来也不会平衡。

在1994年“分税制改革”之前，我国因为财政包干制，地方政府财权事权是平衡的。但这是以中央政府财政收入偏低，全国统筹能力孱弱为代价的。朱镕基总理（1993年9月16日）在《分税制改革将会促进广东的发展》的讲话中说：“这次实行分税制的目的，是为了解决中央财政的困难。目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的地步。如果不适当地集中中央财政收入、加强中央财力，日子就过不下去，最终全国都要受害，都搞不下去。”朱镕基总理（1993年9月25日）在《分税制改革有利于中西部地区发展》讲话中又说：“富裕地区要对贫困地区作些贡献，如果中央不收一点钱的话，那样会富的更富、贫的更贫。邓小平同志有一个思想就是共同富裕。说实话，这是实行分税制的最主要的理由。”

朱镕基总理的这两段话讲得非常明白，分税制改革就是要增强中央政府财力，从而让中央政府可以在地区间做更有力的财政转移支付，从而平衡地区间发展差异。分税制改革之后，我国中央政府在财政转移支付中大量向中西部地区倾斜。经济越落后的地区，财政支出中由中央支持的比例就越高。这缩小了地区间差异，保证了我国的统一和安定。（图表3）

可以说，地方政府财权小于事权，以及对应的中央政府财权大于事权，是我国这么一个大一统国家的传统政治智慧。正因为有几千年大一统国家的历史传承，我国才是一个“单一制”的国家。在中国政府网（2017）上《我国的立法体制》一文中明确说道：“（我国是）统一的单一制国家是历史形成的传统”。

所谓单一制，是指国家由没有独立主权的行政区域单位组成统一主权国家的政治制度。在单一制国家中，地方的权力来自于中央的授权，并非地方固有。各级地方政府只是中央政府的派出机构，不是独立的政治实体。也就是说，我国只有一个政府，就是中央政府。在我国，中央政府与地方政府之间更像是大脑与四肢之间的关系，而非两个独立市场主体。中央政府对地方政府有无限责任，地方政府对中央政府也有无限责任。

所以从法理上来讲，中国只有一个政府信用，那就是中央政府的信用。各个地方政府借的债，都是中央政府的债务。任意一个地方政府债务的违约，都打破的都是中央政府的信用。换言之，只要有一个地方政府违约，就会带来系统性危机，会引发市场对各个地方政府、乃至中央政府债务的抛售。所以，地方政府债务只有系统风险，没有个体风险。寄希望于通过市场机制来给不同地方政府施加力度不一的发债约束，只是一厢情愿。当前，各地城投债收益率的分化，与其说是市场约束机制在发挥效果，还不如说是整根绳子在从最薄弱环节断掉的征兆。

在讨论地方债时，“道德风险”是一个经常被提及的概念。我国财政部网站上贴着曾金华（2018）写的《严防地方债管理中的“道德风险”》一文。文中说道：“在政府债务管理中，由于可能出现上级政府为下级政府‘兜底’的情形，由此引发‘道德风险’，也就是地方政府会因无需承担风险而随意举债……很多国家强化地方政府预算约束、明确债务责任，以避免地方政府抱有中央政府救助的侥幸心理引发道德风险，从而防止地方政府将其债务风险向上级政府转移。”近些年来，防止道德风险一直是中央政府坚持不救助地方债的重要原因。

但“道德风险”这个概念是有严格定义的，不能随便套用。在萨拉尼耶（Salanie 2005）出版的《契约经济学导论》一书第5章《道德风险》中，开篇就给出了“道德风险”的3个组成要件：（1）双方中的代理方（Agent）采取的行动会影响到委托方（Principal）和代理方双方；（2）委托方只有关于代理方行动的模糊信息（信息不对称）；（3）代理方有动力做的选择并非帕累托最优。这里面的第三个要件是构成道德风险的必要一环，但却往往被很多人忽视。用大白话来说第三点，就是说有信息优势的一方，会倾向于用自己的信息优势来做坏事，这样才会有道德风险问题。反过来，如果有信息优势的一方会倾向于做好事，那就不存在道德风险问题，而应该说信息优势方妥善利用信息提升了经济绩效。

因此，当有人在用道德风险来讨论地方债问题时，其实已经预先做了地方政府发债是个坏事，地方政府是“坏人”的假设。从前文的分析可以知道，这样的假设显然是失当的。可以说，那些用道德风险来谈论地方债的人，一开始就误解了地方债，没有认识到地方债对我国经济的贡献，没有充分意识到地方政府在推动经济发展方面发挥的巨大作用。

恐怕也正是出于这种心态，所以我国在国债口径中给地方政府留的空间并不大。中央政府代地方政府发行债券也是近些年的事情。国债口径中给地方政府开的“正门”不够大，地方政府当然就要继续用非正规的“后门”来融资。这正是在跨国比较中，我国中央政府债务占政府总债务比重偏低的原因。在这种情况下，中央政府不仅应该发国债来替换存量地方债，还应该在未来继续加大国债发行量来在增量上持续支持地方政府。打着控制道德风险的旗号来约束地方政府的发债需求，并不能解决债务问题，也不利于经济发展。

在我国这么一个单一制国家中，中央政府和地方政府之间相互负有的无限责任，不是用道德风险、预算约束硬化这些概念就可以撇开的。一个朴素的问题是：如果在地方债处置上中央政府坚持要“谁家的孩子谁抱”，那么以后地方政府是不是可以不抱中央政府的“孩子”？

最后，在央地关系中，中央政府还得清楚自己有“管理者”和“兜底者”的双重身份。作为地方政府的上级，中央政府当然有领导管理地方政府的权力。但另一方面，地方政府真碰到了自己解决不了的问题，中央政府也必须出手来兜底。这样才能阻断风险的蔓延，稳定社会信心。无论是从我国的单一制政体来说，还是从我国人民群众的共识和接受度来看，放任某个地方政府自生自灭，都不是中央政府可做的选择。

当前，我国刚刚经历了3年大疫，土地财政也因为地产市场深陷困境而一落千丈。这两方面带给地方政府的冲击都是前所未有的。在这样的情况下，地方政府债务风险上升完全可以理解。在如此前所未有的反常局面下，中央政府如果还坚持“不救助”原则，就没有履行好自己应尽的职责，有些过于刻舟求剑了。

4. 结论

前文分析指向的结论是清晰的。我国政府债务总量规模不算太大，债务可持续性没有问题，但中央政府债务占比过低、地方政府债务占比过高的结构有问题。我国高质量发展需要高速GDP增长。地方债作为地方政府“经营城市”商业模式的必要一环，与土地财政合起来带来了“中国模式”在基建投资方面的优势，是我国经济快速发展的重要引擎。而我国作为一个单一制国家，中央政府与地方政府之间相互负有无限责任，中央政府理应对地方政府的困难加以救助。在地方政府遭遇了3年大疫和地产滑坡两大前所未有冲击之时，中央政府更应该及时兜底地方债，防止风险进一步发酵。

参考文献

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[11] 曾金华，2018，《严防地方债管理中的“道德风险”》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/jjrb/201803/t20180301_2824019.htm。

[12] Salanie, 2005, “The Economics of Contracts: A Primer (2nd)”, MIT Press.