【文/ 肖立晟 袁野】

核心观点：7月1日，国新办举行政策例行吹风会，住建部负责人解读老旧小区改造，改什么？怎么改？又由谁来出钱？其中，提到老旧小区改造的三个优先级。优先级一：“水电路气网”；优先级二：电梯、停车库等配套设施；优先级三：物业管理和公共服务。

我们通过对已有15个试点的梳理，结合三个优先级思路，对此次全面推开老旧小区改造拉动投资进行测算。三个改造优先级必须完成的是优先级一的部分，即小区、楼道照明设施、维修更换水、电、燃气管道、供暖设备、社区绿化、社区基本运动设施、增设消防设施、楼宇外墙粉刷保暖等，涉及投资约1.2万亿。这部分投资资金来源从试点情况看，多为政府财政开支（有条件小区可探索企业参与模式）。

对于优先级二当中的加装电梯，目前同样有无需居民先期参与的“北京模式”以及完全无需居民介入的“上海6+1模式”。如此，加装电梯亦可全面推广。若17万个小区全部加装，此部分涉及投资预计至少1.2万亿投资，其中所需财政资金投入约4600亿元。

对于兴建停车场，囿于老旧小区大多缺乏可用闲置土地，且居民参与必须性不大，恐难全面推广。纯理论计算来看，若4200万家庭参与停车场新建，将涉及投资约1.2万亿，其中财政资金总投入约需6800亿元。综上，若老旧小区改造期限为三年，年均涉及必要投资约4200亿。涉及非必需投资约8000亿。

风险提示：处置地方隐性债务引发的风险。

6月19日国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造。2017年底，住房和城乡建设部在广州、韶关、柳州、秦皇岛、张家口、许昌、厦门、宜昌、长沙、淄博、呼和浩特、沈阳、鞍山、攀枝花和宁波等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点，截至2018年12月，试点城市共改造老旧小区106个，惠及5.9万户居民，形成了一批可复制可推广的经验。根据国常会要求，预计到2020年底所有试点城市的老旧小区改造工作将基本完成。目前全国需改造的老旧小区约17万个，涉及建筑面积约40亿平方米，惠及居民上亿人。

7月1日，国新办举行政策例行吹风会，住建部负责人解读老旧小区改造，改什么？怎么改？又由谁来出钱？其中，提到老旧小区改造的三个优先级。优先级一：“水电路气网”；优先级二：电梯、停车库等配套设施；优先级三：物业管理和公共服务。

在解答钱从哪儿来时，住房和城乡建设部副部长黄艳表示，主要是按照业主主体，也就是居民主体，社区主导，政府引领，各方支持，这种方式来统筹推进，采取居民出一点、社会支持一点、财政补助一点这种多渠道投资的改造资金。依照以上思路，我们通过梳理试点城市的老旧小区改造经验，探讨本轮老旧小区改造在宏微观两个方面的拉动效应。

一、试点城市改造情况梳理

在住建部规定的15个试点城市中，我们选取了东部沿海地区（广州、淄博），东北地区（沈阳），中部（宜昌、呼和浩特），西部（攀枝花）共六个较有代表性的试点城市进行研究和对比分析，探讨适用于推广全国的老旧小区改造模式。

1、广州

（1）改造对象

2016年，广州市在全国率先开展老旧小区微改造工作，经摸查，全市2000年之前建成的存在功能配套不全、建设标准不高、基础设施老化、人居环境较差等问题的老旧小区共有779个，总建筑面积达5 180万平方米，涉及260万居民，约占全市户籍人口的31％。

截至2019年3月底，全市共推进老旧小区微改造项目687项，其中已完工128项，正在实施231项，已立项正开展前期工作328项。今年，广州还将推进231个老旧小区微改造项目。

根据广州的实际情况，可以将老旧小区划分为街巷型、单位大院型和商品房型等3种基本类型。街巷型老旧小区大多建于1980年之前，以居民个体为主，基于原有城市肌理进行改（扩）建而形成；单位大院型老旧小区主要形成于计划经济时期和改革开放初期，以单位为核心，依赖单位集体住房分配体制建造形成；商品房型老旧小区多建于1980年代之后，由开发商投资建设，通过商品住房市场交易集聚居住人群。（详见《广州老旧小区微改造设计导则》）

（2）改造内容

广州市老旧小区采取微改造方式，这是广州首创的城市更新模式。它是指在维持现有建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治、改善、保护、活化、完善基础设施等办法实施的城市更新方式，主要适用于城市中对整体格局影响不大，但现有用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。

在微改造的框架下，针对小区公共部分和房屋建筑本体共用部位，广州市提出了九大类共60项改造内容，分为基础版块和提升板块两大部分。

（3）融资方式

由市、区财政安排专项资金用于老旧小区改造，市、区按比例分担改造资金。区财政分担资金包括统筹管线单位改造资金、原产权单位资金、社会捐助资金等。其中基础版块项目以市财政补助为主，区财政、个人出资为辅；提升板块项目以区财政、个人出资为主，市财政资金补助为辅，鼓励居民自筹资金。并多渠道探索资金来源,鼓励社会资金参与。以越秀区仰忠社区为例，该社区微改造项目总投资约为2950万元，其中市财政安排1450万元，区财政1490万元，社区居民集资约10万元。

2016、2017年广州市共安排财政资金2.5亿元，推进老旧小区微改造项目107个，涉及用地面积765公顷覆盖群众80万人。2018年，广州市第一批老旧小区改造项目165个，投入市财政资金2.5亿元；第二批老旧小区改造项目422个，投入市财政资金12.4亿元。目前广州市已对694个老旧小区微改造项目投入财政资金14.9亿元，我们可以合理估算到2020年779个老旧小区均改造完成或将投入财政资金约17亿。

另据广州市政府，矿泉街老旧小区的四个社区实施“微改造”预计总投资4289万元（平均每个社区投资1072.25万元）。广州越秀区148个老旧小区改造预计投入资金15.52亿元，（平均每个老旧小区投入资金约为1048.6万元）。据越秀区房屋管理局，越秀区19个老旧小区微改造共投资约22980万元（平均每个社区投入资金1209万元）。据此，我们可以合理估算广州市老旧小区改造平均每个社区投入资金约1109万元，又据每个小建筑面积约6万平，则平均每平米改造投入资金约184.83元。

（4）企业参与案例：恩宁路微改造项目

虽然广州市老旧小区改造资金大部分仍然来自政府投资，但是广州市一直在探索创新老旧小区改造的融资机制。恩宁路项目是广州探索BOT模式（建设-经营-转让）的首例社区微改造项目，该模式首先由政府制定微改造设计导则，再通过公开招投标将该项目交由企业建设及运营，而企业改造后拥有项目的15年经营权，期满后再交还政府。2016年，广州万科中标恩宁路永庆坊改造项目，将恩宁路永庆坊改造成集餐饮、零售、民宿与办公于一身的时尚街区，改造面积约7000平方米，项目总投资近亿元。2018年，广州万科再次中标恩宁路二期项目。该项目总投资约10.7亿元，涉及总建筑面积约7.2万平方米，相当于永庆坊一期面积的十倍。

“BOT模式”下，一方面解决了政府财政资金紧缺的问题；另一方面，企业自负盈亏，大大降低了政府的项目开发风险。同时，企业成熟的管理系统以及经营手段可以与政府优势互补。然而，“BOT模式”也存在一定的隐患：政府对特许权的转移会减弱政府对项目的控制力；企业作为项目的投资者、建设者与经营者，他们天生的逐利性，使得他们为了最大化地争取自己的利益，会在经营阶段挣脱政府束缚，从而影响公共利益的平衡。在永庆片区中，企业正是在政府的弱束缚下尽可能地追求自身的经济效益，导致了公共利益的失衡。

恩宁路二期项目汲取了一期永庆坊项目的教训，于2018年9月7日成立了恩宁路共同缔造委员会。这是政府领导下的公众参与平台,由居民、开发商、区更新局负责人、街道办书记、商户代表、社区规划师、区人大代表、区政协委员、专家顾问、媒体代表组成，其主要职责之一就是协调居民、业主及运营等各利益相关方参与、探讨建筑改造和基础设施建设方案,及时反馈各方意见、建议。委员会是开放式，所有关心恩宁路改造的居民、市民、专业人士、社会组织等都可向委员会表达意见与诉求。(详见《新快报》2018年9月8日报道)