在这一背景下，近年来，国家出台了一些闲置宅基地盘活的性质与政策，但是从未允许城市居民回乡建房，哪怕是试点。

相关政策，指向的是提高农村土地利用效率、解决农村宅基地资源短缺问题。虽然宅基地资源总体过剩，但乡村规划区的宅基地资源是短缺的，盘活闲置宅基地可以增加宅基地供给。一些地方建设公共基础设施、引入企业需要建设用地，也需要腾退出宅基地来解决。

在宅基地改革中，国家反复重申，市民（资本）下乡占地建房不合法。与宅基地盘活有关的政策，比较重要的是2018年中央一号文件提出的“宅基地三权分置”，重点是“适度”放活宅基地和农民房屋使用权。同时，政策强调：“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”

2019年，修订后的《土地管理法》保持农村宅基地制度稳定，主要取向是保障农村人口居住权，宅基地的初始取得主体是“农民”，依然是身份性的，局限于集体经济组织内部。这里的“农民”是真正意义上的“农民”，是处于进城相对弱势而又离不开乡村的农民。农村闲置宅基地资源可以用于新业态、新产业，解决农村建设用地不足，但此类宅基地使用权流转，并不属于新增农村建房用地的范畴。

在宅基地管理中，退休干部职工并无例外的权利。退休干部职工属于市民群体。相对于进城的普通农民，他们具有体制内的身份，他们退出乡村也最为彻底。不因他们的“家乡人”身份，属于“乡村能人”“乡贤”，就可以例外地享有宅基地和建房权利。

新华每日电讯曾报道：别打农村宅基地的“歪主意”

因此，市政府以盘活老旧宅基地的方式，满足退休干部职工回乡建新房用地需求，在法律上并无依据，道理上也有很大争议。地方政府应该慎之又慎。

再说，如果地方政策允许鼓励退休干部职工建新房，会立刻引发广大群众的质疑。比如说：第一，退休干部职工可以回乡建新房，那么在职的干部职工是否可以回乡建新房？第二，干部职工可以回乡建新房，那么普通的城市居民能不能回乡建新房？

一旦政策开了这个口子，那么宅基地配置的福利性、身份性就要被打破，宅基地管理的严肃性就丧失了，保障弱势农民的国家政策就会被各种各样的“例外”带偏了。

特别是一些领导干部的身份具有敏感性。如果领导干部带头到农村占地建房、建设乡村养老别墅，而农村一些弱势农民却没有宅基地建房，这就会引发严重的村庄内部的公平问题。

三

最后考虑一个问题。

退休回乡干部职工有比农民多的经济资源、社会资源，是“乡贤”，一定程度上有助于乡村振兴。但这些退休干部职工有助于乡村振兴，主要是和其掌握的政治、社会和经济资源有关，与是否建新房无关。建新房必然占用本属于农民的宅基地，而本属于农民的基本权利并不能被交易。回馈家乡切不能变成与在乡农民争土地、争利益。

还是前文所说的，如果为了让他们回乡支持乡村振兴，必须开口子，那么一般的普通市民、企业家等等下乡，也必然要求开口子满足他们的宅基地需求，宅基地制度就不是撕开了一个口子，而是全面溃决了。相对于乡贤能人给乡村建设带来的支持，他们给乡村带来的损害更大。

回到对宅基地制度的分析，现行土地管理法律之所以限制非农民、非集体经济组织成员获得宅基地，是有深层原因的。农村土地属于集体，宅基地是集体土地的一部分，用于保障居住。相对于城市居民，农民总体上还是“弱势群体”，宅基地政策是保障弱势群体的社会政策。正是对外来成员的排斥，本集体农民的宅基地才有保障。

当前农户普遍采取“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式，年轻劳动力进城务工，年老劳动力则在家务农，农民家庭依靠这种兼业经营方式获得在农村生活的经济收入。这一生计模式下，宅基地还是农民家庭在农村生产生活的基本条件，也是进城农民的退路。如果允许非集体成员获得宅基地（而不仅仅是获得流转的、一定期限的、有限制的宅基地使用权），那么农民就将容易通过“市场”的方式失去宅基地。

盘活闲置宅基地有很多方式，乡村振兴有很多方式，政策并不需要开这样的口子。政策就是政策，要具有特别的严肃性，作为体制内的社会成员——退休干部职工，更不能为了个人享受要求政府开口子，不能带头挑战国家宅基地政策。这就不仅是法律问题，而是政治问题了。

农村改革，坚守底线是特别重要的。

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