如2014年，A村村集体为了配合乡镇政府建成区域性“一镇一品”的产业布局、完成精准扶贫的任务，利用山地资源带动村民发展吴茱萸产业，2015年种植面积1000多亩，2018年增加到4000多亩，2021年已发展到6000亩，其中集体经济组织直接经营的面积占1000亩。据了解，产业投资主要来源于政府产业扶持资金；截至2021年，共投入项目资金320万元。

吴茱萸（资料图/HKBU）

地方政府对于村集体的考核指标包括：一是不允许产业资金流失，必须实现保本增值；二是带动集体经济发展，实现5万元的集体经济收入目标，并带动农民收入增长；三是带动贫困户就业。

作为经济作物，吴茱萸价格波动很大，从10元到100多元不等，根据种植成本，每公斤售价要达到40元才有盈利。2021年，吴茱萸每公斤20元，给集体经营管理带来很大压力。为了给贫困户分红，以及支付包括地租、人工、肥料等在内的成本，2020年A村直接负债20多万元，村干部还面临产业扶持资金保本增值的问责压力。

其次，面对大量的项目下乡，村干部不会无动于衷，也是想方设法申请各种特色项目，争取获得县乡政府领导和部门的关注。

按照上级的意图，相比基础性的工作，创新创意性、典型示范性的工作成为基层组织的主要谋划方向。值得注意的是，调研了解到，在村庄产业发展规划中，每一届新任的村干部都会有自己青睐的新型产业项目。

然而，从现实来看，这些操作必然会产生很多超越政府项目资源和脱离地方经济实力的额外支出。

不论是地方政府的项目资源，还是村集体的资源，都是有限的。同时，很多乡村尤其是中西部地区的乡村，因地理劣势，并不适合发展各种产业，经常是一时风光，最后走向失败，没有可持续收益支撑。最典型的就是近几年，为了推动一二三产业融合发展，各地都在全力打造乡村旅游产业。

即便如此，村集体干部依然积极申请项目。在他们看来，一方面，“项目毕竟是机遇，有机遇就要抓住”；另一方面，“要是在任上不做点事情，老百姓也不会觉得你是好干部。”他们心里也清楚，面对借债发展，地方政府为了激励基层干部的积极性，也多持默认态度。

比如M村，位于中部省会城市远郊X区，户籍人口1600人，常住人口400多人，空心化程度较高。村庄有耕地1700亩，村集体经济收入达到38万元/年。作为市委组织部挂点示范村和首批乡村休闲旅游示范村，M村依托500亩的经济林发展乡村旅游产业。为吸引十几个工商资本主体，村集体对村庄道路和环境进行提档升级。截至2020年，M村有村级债务105万。

具体说来，如2019年，M村实施4号农村公路建设项目，其中一期工程2公里，二期工程1公里。公路测算造价70万元/公里，而项目资金只有40万元/公里，村集体需要配套30万元/公里。实际上，一期工程总审计造价153万元，村集体配套了73万元；二期工程2020年建设完成，测算造价72万元，配套资金32万元。

资料图

一些建议

巨额的发展型村级债务，不仅导致有限的国家资源大量浪费，而且也不利于乡村的可持续发展，相反会造成很多潜在隐患。因此，控制村级债务一事可谓迫在眉睫。为此，笔者有几点建议。

首先，需正确定位乡村发展战略。

受到区位资源、人才等条件的约束，大部分乡村尤其是中西部乡村难以走“强富美”的发展道路；更多应是推进保底建设，继续发挥农村蓄水池和稳定器的作用。围绕保底建设的发展战略，地方政府相应地要立足当地发展实际，尽快调整基层任务考核体系。

其次，谨慎开展乡村经营活动。

乡村建设应坚持正确的政绩观，以村庄村民为主，以普惠性投入为原则，严格控制高标准、高投入的建设项目，避免脱离地方经济条件和村民的实际需求。

最后，明确县市乡建支出责任。

一方面，明确市县建立公益事业支出责任，纳入两级财政框架，避免地方政府以项目的方式把支出层层转移给村集体；另一方面，在“村账镇管”的既有制度基础上，规范集体经济管理，把是否出现新增村级债务作为基层干部的重要考核内容，并与报酬、评优、提拔等挂钩，从而减少村集体擅自举债、盲目发展的情况。

（特别感谢武汉大学中国乡村治理研究中心博士生夏冬对本文的贡献。）

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