土地平整之后田块数减少、旧界址被推平，村民小组将地块重新编号，各户按照原来的土地承包面积抓阄确定地块位置。该村农民的承包面积和地块都发生了变化，全村97%的农户的承包地都发生了变化。2023年省里和县里对二轮延包试点工作的指导建议是“据实登记”，按照变动后的承包地面积和地块重新确权登记颁证。

农业农村部认为这一做法不符合“大稳定、小调整”政策要求，具体表现在全村承包经营权变动率超过5%，要求E村严格按照2015年土地确权颁布的承包经营权证顺延，保证95%及以上的家庭户承包经营权不发生变动。

这被称为“据本登记”原则，不是按照实际情况进行延包，而是按照已经严重不符合实际的权证进行延包。这不仅要求村干部先废止此次签订的合同，再与农户重新签订顺延合同，更加严重的问题是权证和实际情况不符将给未来的工作带来隐患。例如，征地时，是按照权证面积和地块进行补偿，还是按照实际的面积和地块进行补偿，无论按照哪个标准进行补偿，农民都有意见，会“炸锅”。还有，根据哪个面积发放农业补贴？

在“大稳定、小调整”的政策要求下，基层干部只能探索如何最大化地利用土地小调整的制度空间。

一是探索扩大土地小调整的比例，能否超过5%的控制。G村所在乡镇经管站站长表达了不满：“街道干部的想法是土地二轮延包以化解矛盾为主，农村土地关系平衡了，什么矛盾都没有了，而不是将重心放在调整比例上。”G村试点方案中，基层干部固执地将土地小调整比例写成10%。基层干部根据摸底情况，发现全村至少有十几户的土地需要调整，如果只有5%的调整比例，就解决不了问题，将比例设置为10%，起码能够化解矛盾比较大的纠纷。F村所在县也提出地块变动幅度不超过10%的方案。

第二，土地调整幅度的计算方式。土地调比例的计算单位是县、行政村还是村民小组，基层的调整空间差别很大。发达地区的一个基层干部指出：“有的行政村没有调整的需求，有的行政村可以利用机动地进行调整。如果土地调整比例以县为单位来计算，即便土地调整比例只有2%，基层政府就有很大的调整空间。但是如果土地调整比例是按照村民小组来计算，按照5%的土地调整比例，基层的土地调整空间就基本没有了。”计算单位是按照户来计算，还是按照地块来计算，调整的空间也不同。

二轮延包试点没有回应基层的诉求，基层干部没有动力，农民也反感。二轮延包试点工作的主要内容是调查承包地现状和探索土地延包的一般程序。这并未解决基层面临的土地问题，基层干部缺乏试点的动力。在基层干部看来，如果不调整土地，土地延包就没有作用，也就没有必要按照复杂的程序进行延包，直接在权证上重新盖章就可以了。有的乡镇农经站站长不愿意承接试点任务，需要县经管局做工作才配合。

E村所在地的县镇村干部最初对所做工作很有信心，认为“做得很扎实，没有走过场、搞形式”。为延包事宜跑前跑后的干部们本以为做成了一件大好事，现在只能无奈地推倒重来。县经管局的干部也很受打击：“早知道这样，土地延包试点工作就不搞这么扎实，像有的村那样直接做形式工作，把旧本子一收，章子一盖，钱都不用多花，土地延包就完成了。”

没有解决问题但是复杂的程序要求，也引起了农民的反感。网上签约时，在村的户主到村委会现场人脸识别和签约，不在村的则远程协助下载APP在线签合同。乡镇派了七八个干部到村里协助村干部完成网签工作。土地延包要求户主现场签字，村干部逐个与在外务工的农户沟通，做工作请外面的农户回家签字，许多农户勉强配合了他们的工作。

《农村土地承包合同管理办法》于2023年5月1日起施行

三、土地二轮延包试点的几点启示

从二轮延包试点来看，有以下几点启示：

第一，基层干部和农民都认可大稳定的方向，不需要打乱重分。我国有14亿多人口，农村常住人口仍然有5亿多人，从事农业的劳动力依然有2亿多人。大量的农村人口仍然依赖土地，稳定的农村构成了我国现代化的大后方。稳定农业基本经营制度、确保农民的承包地位，仍然符合农村实际。

第二，基层干部和农民都有非常强烈的土地小调整诉求，应优化土地承包制度。过去30年甚至45年，农村发生了很大变化，现行的土地承包制度已经不符合实际。

一方面，农业生产方式发生了很大变化，过去细碎化的土地分配方式不适应生产力发展的需要。在机械化发展和城镇化快速推进背景下，土地细碎化成为农业生产的主要障碍。可以结合高标准农田建设，探索“小田并大田”改革，实现土地集中连片承包。这种土地承包方式并不涉及承包地面积的调整和土地承包关系的变化，只是将过去分散化的土地承包方式转变为集中连片的土地承包方式。

另一方面，农村人口发生了很大变化，农村产生少地和无地人口。由于人口变化和政策调整，农村产生了无地和少地人口。总体数量不多，但是这部分农民要地的愿望强烈，花费基层干部大量人力和精力。基层干部普遍反映，如果解决这部分农民的土地问题，就能够解决农村90%的矛盾纠纷。农村有消亡户的土地，也有部分农民退出土地，还有机动地，基层可以在保持土地承包关系稳定的前提下解决这部分矛盾。当前国家提出了“大稳定、小调整”的改革方向，预留了土地小调整的空间，但是对土地小调整进行了严格限制，且并未为土地小调整提供政策支持，土地小调整在大部分村庄难以落地。

第三，简化土地延包程序，避免增加基层负担。从试点村的土地延包方案来看，土地延包程序包括选举延包工作小组、讨论延包方案等上十个步骤，村干部制作了一大堆资料。除此之外，还要完善农村土地承包数据库管理系统，引入线上签约方式等。

繁琐的程序，使得有基层干部认为土地二轮延包就是再次土地确权。在过去的土地确权登记颁证时，基层政府已经对每家每户的承包地进行了确认，花费了大量人力和资金投入，基层干部现在对这项工作还心有余悸。

当前推动土地二轮延包，应该简化程序。例如，网签系统就完全没有必要。从试点情况来看，村干部年龄偏大，对网签系统等智能化信息平台不了解，系统操作能力欠缺，加之农村留守农民大多使用老人手机，不会使用手机自行操作，合同网签推行使用难度很大。

第四，推动土地二轮延包整县试点。在选择试点村时，基层政府按照“村庄体量小、村委班子有战斗力、产业发展先进”标准进行选择。7个试点村都是当地基层治理水平最好的村庄，村干部的治理能力非常强，可以确保试点工作执行下去。并且，基层政府潜在地将土地规模经营作为产业发展方向，选择土地已经流转的村庄。

7个试点中有6个试点村都推动了土地流转，发达地区4个试点村的土地流转率达到80%，中西部地区的3个试点村中，有2个试点村实现土地整村流转。只有E村在选择时，基层政府考虑到了推广性，选择了一个以小农户为主导的村庄。

试点村有很强的特殊性，很多问题没有反映出来，在试点村能够落实的做法并不一定能够推广到其他村庄。应以县为试点单位，探索更具推广性的试点方案。

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