二

有些基层干部在履职过程中充满了无意义感、折腾感，时时处处都在考虑逃避和自保，实在是制度的意外。

一方面，干部被围猎的风险确实在加大，不慎重还真不行。很多基层领导都说，哪怕是掌握一丁点的权力，都有履职风险，如不小心谨慎，被人挖坑了都不知道。

比如，某分管国土规划的副镇长，因工作关系，有一次和辖区某村书记一起喝酒，在村书记提供的文件上签字了，导致该村的一个违章建筑获得了合法手续。事后追查，该副镇长承担了刑事责任。

一个领导，只要有一丁点爱好，有所图的利益相关者肯定就会盯上。有不少基层领导坦言，“围猎”手段实在是多，也足够隐蔽。很多基层干部，在还没当领导的时候，利益相关者就已经看准了其前途，“放长线钓大鱼”，自己被围猎了还不知道。

另一方面，基层治理生态也在改变，履职越来越难，越来越被动，压力也越来越大。基层流行三个顺口溜，很是能说明基层生态的变化：

——上面千条线、下面一根针。

这句话在上世纪八九十年代的基层流行，说的是部门与属地政府之间的关系。它一方面揭示的是乡镇任务多而杂，责任也大，但另一方面也说明乡镇的重要性。上级职能部门的各项工作落实，离不开乡镇党委政府的协调、落实和配合。

那个时候的乡镇，虽然处于压力型体制中，得承担各种层层分解的任务，完成指标考核。但总体上有自主权，能够正确决定自己的工作秩序，对职能部门还有一定的讨价还价能力。

如今看来，八九十年代的乡镇，可能是乡镇干部的黄金时期。

——上面千把锤、下面一根钉。

最近十年来，“钉钉子”“抓落实”的精神在基层落地生根，上级的督察、检查不断加大，“清单制”、倒排工期、攻坚作战等工程管理和军事斗争的技术，被广泛运用于基层治理中。

基层是一根钉子，被上级各部门捶打。通过各个领导小组来高位推动某项具体工作，通过动员基层、运动各方面完成任务，逐渐代替了常规工作法。

在这种情况下，职能部门和属地政府的关系在颠倒，属地政府主要是在落实职能部门下达的各项任务和项目，随时接受其检查督察。当然，职能部门也基本上不存在请求属地“协调”的情况了。

——上面千把刀、下面一颗头。

最近几年，监督下乡是一个显著现象，国家对基层的合规化要求在不断提高。但基层的实际往往又不一定能满足合规要求，导致基层总是被问责，监督是把刀，基层得伸头。

很多情况下，基层是以“属地责任”的名义被问责的。在“上面千把锤、下面一根钉”的体重中，职能部门已经成功地将自己的责任甩给属地政府了，它们往往不再具体承担某项任务，而是专门督促和检查、考核基层完成任务的情况。

因此，看上去事权下放了，但责任也下放了。哪怕是“权责一致”，但基层其实并不想要哪件事。何况，很多时候权责并不一致。比如，职能部门可能只下放事权，但核心的审批权并不下放，导致基层没办法把事情做好，但根据职责匹配的原则，基层承担责任似乎又是合情合理的。

于是，基层为了被问责，哪怕是不断被锤打也愿意，上面只要有要求，下面就有反应——倒不一定是为了有什么结果，而仅仅是为了避责的需要。

三

客观上，干部很忙，一部分是源自于一种不正常的组织文化，但很大原因还是源自于当前基层治理生态的变化。

任何一件事，只要引起了社会反响，上级有指示，就得连夜整改，连夜出结果，基层肯定不能掉以轻心。

也就是说，一种“应急”“防万一”的工作机制，已经常规化了。过去，应急和常规是两种工作状态，两种工作机制，但现如今，这两种机制已经界限模糊。以至于，基层只能疲于应付上面一个又一个指示，很难根据实际自主决定工作秩序，没有自主调节、劳逸结合的空间。

哪怕是指示不多，基层的主要工作也是防意外，“不出事逻辑”贯彻到了所有工作中。哪怕是那些争先创优的地方，有积极向上的氛围，其底层逻辑也是“不出事”。因为，只要“出事”，做得再好也是白搭。

而对于普通地方而言，“不出事”就更是明显。很多地方的工作目标是不显山不露水，既不要最好，也不要最后，中间最好。只有在中间，上级才不会有太多关注，基层才能有一定的调节空间。

久而久之，基层领导和基层干部都谨小慎微，但凡是上面有个通知，不管合不合理，还是遵照执行的好，哪怕是涉及到自己的八小时之外，也尽量遵守。管好干部的八小时之外，让其有更加健康的生活方式，也在一些年轻领导干部里获得了认可。

总归而言，“基层”已经发生了极大变化。在相当一段时间里，基层干部和群众混在一起，基层组织也和基层社会混在一起，群众看得见摸得着，是好是坏一清二楚。但如今的基层，干部是干部，群众是群众；组织是组织，社会是社会，中间总是隔了一层。

干部和群众对基层工作的认知，有极大差异。干部觉得自己很忙，群众不理解；群众觉得自己总见不着干部，干部在尸位素餐。其实，两者都有道理，这是基层生态的一体两面。