牵一发而动全身

中国新闻周刊：镇改市之后的行政级别是什么，是镇级市还是县级市？

李铁：这里有很多路径可选。如果是镇级市，它和县里的关系怎么处理也是一个比较大的难题。按宪法来讲，城市是不能管城市的，目前都是委托管理。

当然这些镇不改行政级别先叫市也可以，但是这样的话就会出现很多类型的城市：镇级市、县级市、地级市、副省级城市、直辖市，把原来相对简单的关系变得更为复杂。

如果改成县级市就涉及它的行政区划，你不能只管一个镇，可能要合并一些乡镇，就涉及这个镇周边的区域重新划分，增加很多新的行政区划单位。这也会涉及更大范围的利益结构的调整。

在改革开放之前，我国实行的是中央、省、县三级地方实体管理体制，而地、乡两级是派出机构，没有很多正式的机构和人员编制。但是到了80年代中期地改市、县改市和乡改镇以后，区域管理和城市管理合并为一体，每个级别的政府都实体化了，形成了一个城市管理区域的行政区划管理体制。也就是我们现在看到的中央、省、地（市）、县（市）和乡（镇），每一级政府都设置了相对规范的相应机构和人员的编制。

镇改市看似容易，实际上是一个非常大的改革难题，牵一发而动全身。区域管理和城市管理到底是合为一体还是分开？是继续保持五级的实体政府管理体制，还是恢复到以往的三级管理、区域派出管理，然后再进行城市的自治管理？目前看，这是一个更大的改革。可以引发的变化和涉及的范围非常广，非常复杂，所以也不是一个简单的镇改市就可以解决的。这是一个大政策，需要中央在一定的时机内统筹通盘地去研究解决这类问题。

在改革过程中会带来什么？行政区划调整会增加利益矛盾，还是减少利益矛盾？是释放了活力，还是增加了负担？这些和经济发展、社会稳定都有直接关系，也和中国未来的行政管理体制改革，中央和地方管理改革紧密地连在一起，所以它是一个大课题。

中国新闻周刊：《2019年新型城镇化建设重点任务》提出“落实非县级政府驻地特大镇设市”，你如何解读？

李铁：强调落实是发改委提出的，这是一个改革的方向。镇改市是个大趋势，意味着中国14亿人口城镇化率达到70％以后，我们的城镇人口将达到9亿多。9亿多人口才670多个设市城市，城市人口和城市数量不匹配。肯定要放开设市，打开这个闸口给更多有条件的城市，让它有好的发展机会，释放活力、增加权力，责任和事权一体化。

中国新闻周刊：试点镇的情况如何？

李铁：从1995年开始的改革到现在基本上都倒退了，但我觉得这个倒退是正常的。本来也没通过法律、通过制度去约束，既然没有镇改市，有些权力我可以下放，也可以不下放。

当年57个试点镇，给它的改革权限已经有不少落实到位了，但是三年试验期到了以后说，不继续实行了。下一届班子领导换了，上面领导也换了，所有的领导都换了，这事就没人再去落实了。

从1995年开始改革到2014年颁布《国家新型城镇化规划》，20年过去了情况依旧。地方的活力还在，发展的势头也好，人口也在不断增长。在一些特大镇也都成立了很多分局，下放了一些管理权限，但是重要的如财政权限大部分都收回去了，这就是因为利益导致的一种结果。要想把它制度化，还得通过彻底的变革。

强镇改革的未来之路

中国新闻周刊：经济发达地区强镇的影响力还会持续增加吗？

李铁：像上个世纪八九十年代那种影响力，可能不会有了。随着未来改革的深化，重新调整了行政区划布局，强镇的活力还会持续发挥作用。但是未来它的工业规模变化不会像过去那样庞大。我们已经注意到在珠三角地区，服务业比重在增加，每年大概不到一个百分点，工业增速以每年不到一个百分点的速度在下降。

下降的原因是进入工业化中后期实现产业替代，服务业的作用会加强，特大镇的工业集聚功能就会弱化。因为2600万外来人口在珠三角地区，特大镇的工业功能弱化了，服务业的作用会增加，城市的作用就会进一步去发挥。

以工业为主导的都市圈发展模式会逐渐由以超大城市或特大城市的中心区向外扩散，向都市圈边缘地区扩散。产业的扩散和外溢会改变全区域的产业格局和城市格局，那时候一些小城市和特大镇将围绕大都市形成星罗棋布的卫星城，这是市场根据产业落地的成本变化引发的空间格局的变化。

中国新闻周刊：我们是否在走发达国家曾经走过的路径？

李铁：有些规律是国际化的，这是不可避免的。城市发展肯定有一个先集中后分散的过程。现在来看，工业和产业向某一个特大城市集中，这种趋势在我国的中西部地区仍然在持续，但是在局部地区，像京津冀、长三角和珠三角，已经开始了产业向周边扩散的过程，就是随着工业化进程逆都市化的一个过程。

逆都市化，就是工业企业离开核心城市，在周边进行布局的过程。同时消费的逆都市化和住宅的郊区化，包括外来人口落户在小城市和小城镇都会相应发生。如何根据这种趋势，调整城市管理政策、行政区划政策，也是一个大趋势。

但是在中西部地区，比如湖北，还在向武汉集中，河南向郑州集中，四川向成都集中，陕西向西安集中。但是到了千万人口以后，它就慢慢地向周边去发展，这是产业空间变化的客观规律。

中国新闻周刊：通过一系列的改革试点，你觉得下一步的突破口在哪里？

李铁：镇改市应该是个大趋势，但是这个突破面临着太多的困难。这需要我们对中国的行政区划调整与未来的城镇化进程结合起来通盘考虑，解决行政管理层次过多、城市管理和区域管理不分、高等级城市行政成本过高、债务过高等问题，必须要发挥行政区划调整的手段，必须要通过降低土地成本、体制成本，并激发最具有活力的特大镇和中小城市的活力，这是一个重要的改革手段。如果我们不能有效运用这个手段，降低发展成本，我们可能会错过最好的发展时机。

这些年城市在国民经济发展中起到了巨大作用，但是由于城市管理和区域管理过度统一，导致了高等级城市权限过大、投入过高，把大量资源投入城市，忽视中小城市的发展和乡村地区的发展，也是造成城市债务增加的一个重要的原因。

在推进镇改市和小城镇发展的过程中要遵循一个规律，它当年之所以发展得快，是因为体制成本、各类要素成本低。要降低管理成本、体制成本、要素成本，不能复制以卖地招商引资搞城市建设的传统发展路径，否则债务会越来越高，只不过是从一个空间向另一个空间转化。