【文/观察者网专栏作者 金君达】

每次换届，前任政府重要官员的去向都备受关注。近期，蓬佩奥和彭斯两位特朗普政府高官在右翼智库获得新工作，也让外界猜测二人很可能继续利用智库平台，推广强硬政策主张。

在此之前，《更长的电报》等来自美国智库的报告引起中美舆论关注，类似报告似乎成为外界判断拜登外交政策的依据。作为整体，智库对美国政策制定的影响力日益重要，但智库之间彼此竞争，其政策主张未必能付诸实践，大可不必过于担忧。

蓬佩奥加入哈德森基金会，被解读为将继续反华路线。图片截自nypost

智库的本质是政治说客

政治游说是美国政治的一环，由于美国立法系统需要由职业政客来制定专业领域提案，说客是政府与利益集团之间必然产生的中间人。然而专业游说集团在美国声誉很差，虽然理论上任何个人或组织都可以雇佣游说集团，但通常只有大企业和大型利益集团才有资源维持长期游说，部分集团（如美国商会、步枪协会）甚至拥有专属说客。

为了监督和限制游说活动，联邦法律如《1995游说公开法》要求说客进行登记和信息公开，但这些法规对于游说活动的实际监督能力有限，无论是说客还是利益集团都能够以多种手段回避监管。在当今美国政治中，没有明确客户的智库在政治决策中地位日益重要，曾经标榜其“学术中立性”的智库事实上也在承担游说功能。

美国智库起源于20世纪早期的进步主义时期，该时期的美国社会广泛关注国内改革，智库作为能够提供专业建议、又没有特别利益绑定的“公共利益机构”发展起来，例如卡内基和布鲁金斯学会。该类智库的学术背景比较强，有时被称作“没有学生的大学”。

1945年二战结束后，美国面临一系列新涌现的国际问题，以兰德公司为代表的一批安全性智库应运而生，该类智库又被称为“政府承包商”。

大名鼎鼎的兰德公司

六十年代，美国保守主义运动的发展带来了第三批智库建设，彭斯加入的传统基金会（1973年建立）、蓬佩奥加入的赫德森基金会（1961年建立）都属于该时代的智库。这些智库被称为“宣传型智库”，与先前的智库不同，宣传型智库积极参与公众辩论；它们带有强烈的利益倾向，往往为大企业鼓吹自由市场政策，传统基金会就是其中代表。

随着智库市场开始趋于饱和，美国智库间需要竞争政策影响力。智库通过公开和私密两种途径扩大影响力，其中公开途径包括筹办会议、开设俱乐部、接受采访、发表文章和演说、在国会听证会作证等。私密途径则包括“输入”和“输出”，“输入”即引进诸如彭斯、蓬佩奥的前政府雇员，“输出”即主动加入参选人、政客与议员的顾问团队，以及承包官方课题。

例如布鲁金斯智库专门设有一类“实践性学者”，其中既包括加入政府以应用其学术理论的学者，也包括具有公共事务经验，愿意参与学术理论讨论的前官员。蓬佩奥有个人政治野心，将来可能竞选参议员甚至总统，彭斯则是特朗普时期美国保守派的实际领袖，这两人下野后自然成为智库招揽的对象。

智库影响力神秘但可观

由于涉及非公开活动和私人关系，智库的影响力很难客观量化，但通常可通过如下方法对智库进行评估。第一是国际上公信力较强的智库排名。前述的布鲁金斯学会、传统基金会、兰德公司，均属于公认影响力巨大的美国主流智库。

第二是智库发表的报告。美国智库经常发布公开报告，以扩大其公众影响力，例如近期美国主流智库大多发布了对华外交报告。智库报告为了打动听众往往建立一套宏大叙事，强调问题的严重性，并主张系统性的应对方案。

例如近期《更长的电报》一文，首先提出了一个意识形态二元对抗的模型，然后主张美国所有外交政策必须以此为依据，并批判特朗普朝三暮四、漫无章法的推特外交。这种报告提出的政策建议往往需要一系列的具体措施才能出台，因此我们很难评估它们的具体政策影响，只能进行历史追溯。

例如2003年小布什政府发动伊拉克战争，有报道认为该政策的雏形为1997年的“新美国世纪计划”（PNAC）；该计划于1998年1月致信克林顿总统，要求采取激进政策解除萨达姆政府的武装，以维护美国对海外地区的控制力。这封信得到了十位政界要员的签名支持，从当年的军事强硬派切尼、拉姆斯菲尔德，到近期仍然活跃的理查德·阿米蒂奇和约翰·博尔顿。

再往前追溯，1992年切尼的幕僚长利比与拉姆斯菲尔德的副手沃尔福维茨在《纽约时报》发文，主张美国应追求对欧亚大陆的完全统治，对任何潜在的大规模杀伤性武器持有者进行先发制人打击。这种故事的证据存疑，甚至带有阴谋论色彩，可能夸大美国政府和说客的战略布局能力。

第三是亲历者陈述。以传统基金会为例，该组织的安全政策专家贝克·斯平曾撰文阐述该基金会推广导弹防御系统的过程。根据斯平的记载，1995年基金会与参议院外交委员会领袖赫尔姆斯进行密谈，说服后者于1997年阻挠克林顿政府继续参加《1972反弹道导弹条约》；同时基金会设立专门的“导弹防御委员会”对国会议员进行游说，推销其宙斯盾舰升级计划。从类似文章可以看出，智库在其专业领域往往拥有丰富政治资源，能够影响美国内外政策。但该类文章难免受到保密限制影响，具有一定滞后性，而且可能带有自夸嫌疑。

对于一些近期流传广泛的报告，我们目前很难知道该政策建议是否被美国政府采纳。例如于2020年6月3日发表在《外交政策》上的《拜登可以结束偷窃政治》一文及其后续研究报告，该文以反腐为主题，提出美国应进行长臂反腐管辖；后续报告则尤其提出美国应调查中国海外投资中的“腐败”行为，为此必须通过配套立法并建立专职监督机构。

当前，拜登政府提名的国际开发署长官鲍尔公开叫嚣“如果有哪国领导人赞扬‘中国模式’，我们就对他进行腐败调查”，拜登政府也将反腐列为其意识形态外交的三大主题之一（其他主题为反专制和选举安全、人权问题），这似乎说明反腐研究报告得到了一定采纳。但在具体法案通过、机构组建之前，外界很难确定《偷窃政治》一文究竟引发怎样的政策影响。