【文/观察者网专栏作者 金君达】

随着新型冠状病毒在全球范围内的蔓延，美国社会的关注度也在日渐上升，但情况并没有预计的那样好。

首先是在此次防疫工作中，尽管美国疾病控制与预防中心（CDC）曝光度很高，但CDC却受制于体制因素，很难做出快速有效的反应。

此外，与大多数国家政府的严阵以待不同，这场新冠肺炎疫情成为了美国国内政治攻诘的武器，各方政治势力将疫情“政治化”。如果美国的疫情不能得到有效控制，新冠病毒有可能成为扭转美国大选的关键因素。

美国CDC也没那么灵

美国CDC拥有的实权高于中国同名机构，能够跨州调配物资，直接向总统报告紧急情况。它同时负责全国防疫和应急响应两项工作，但在部署防疫工作上CDC仍然高度依赖其他部门、地方政府、社区、企业和个人的配合。

以20世纪中期曾经肆虐美国的脊髓灰质炎为例，当时CDC已经成立并开始负责一系列传染病防治，但真正研发出疫苗的是罗斯福时代建立的国家小儿麻痹基金会；负责生产的是5家美国药物公司，包括后来出现医疗事故的Cutter公司；为公司提供指导和监管，并在1955年制药灾难中主要负责的是卫生与公众服务部（HHS）及其下属的、统领基础与应用生物学研究的国立卫生研究院（NIH）；今后对疫苗进行监管，听取反馈的则是著名的食品药品监督管理局（FDA）。

至于应急响应，CDC则要同HHS的紧急准备办公室（OEP）共同负责药品储备，与联邦调查局、国土安全局等机构合作、国防部等机构共同保障生化安全，由联邦应急署（FEMA）决定是否使用应急预案。这些机构有一定的政治考量，CDC虽然在防疫方面具有权威，但对于类似“是否封城”这类大事仍需要政客拍板。

即使在2009年的H1N1流感[1]中，CDC已经是高度发达的核心抗疫机构，该机构能够采取的应急措施仍十分有限：美国的最初两例病例发生在2009年3月底的加州，而CDC直到4月中旬才确认H1N1流感并在随后得到样本，而4月9日该中心防疫专家便在路透社报道中称“防止扩散已经不太可能”。

至于疫苗，在当时就出现了供不应求的情况，CDC只能建议先照顾老年、儿童患者；在口罩方面该机构则不建议佩戴，使用的正是目前网络上流传的“虚假的安全感”这个说辞。而HHS夏季采取系统性的查漏补缺、奥巴马10月宣布紧急状态、CDC发放万用疫苗等措施，已经是下一个流感季。

CDC在理论上具有极强的处理严重疾病能力，但在实践中面临几个问题：第一是需要地方配合。在应急管理方面，CDC的下级机构是州卫生资源和服务部（HRSA），再往下是城市医疗应急系统[2]；无论是危机上报还是具体防疫，该体系都要求地方落实防疫工作。美国在防疫中的“紧急状态”，如奥巴马于2009年10月签署的紧急状态，本质上也是暂时取消一些对医院的联邦级别程序性监管，例如建设院外设施。

第二是虽然CDC有着跨地区调动物资的权力，它手头的医药资源却有限。近日该机构发布的“不建议佩戴口罩”等声明，其实与其2009年的做法一脉相承，可以看作是在无力调配产能、给予实际物质援助的情况下为了稳定社会情绪发表的言论。CDC和美国医疗机构比较擅长疫苗研发，但疫苗显然不是应对突发事件的解决之道。

第三是部分美国人对疫苗的成见。CDC通常认为疫苗接种可减少40-60%感染风险，但美国历史上发生过几次接种疫苗造成的大规模死亡事件，例如1955年脊髓灰质炎疫苗事故、1976年为防止“西班牙流感”复活产生的接种事故等，这些事故最终大多由政府卫生部门担责。这些因素使得美国政府在疫情面前反应过于谨慎，至于封城这种措施就更加困难了。

这些施政障碍造成美国公共卫生方面的“预警疲劳”现象，CDC不断示警，政府却少有作为。CDC在预警方面是一个强大的机构，拥有国家重点疾病监控体系、卫生保健工人全国监控体系、危机ID网等疫情监控系统和来自地方应急系统的海量信息。它每年都会发布一些公共卫生紧急事件（public health emergency），但美国社会因此也对CDC警告丧失了警惕心；CDC也有着夸大数据的先例，例如只要并发症中包括流感就将死者计入“流感死亡人数”。这当然可以解释为“善战者无赫赫之功”，但从政治学常识来看，它出于部门利益也会夸大疫情。