向公共财政转型：如何打破不可能三角？

观察者网：现在中央提出要扩大内需促销费，很多学者提出，关键就是财政支出要向家庭福利方面转型。有学者做了国际比较，我们的国民收入一次分配中居民部门的比例相对是比较低的。您怎么看？

贾康：传统体制下，我们的生产建设性投资的比重较高，之后向公共财政的转型是明确被纳入1994年分税制改革中的，并且也已经取得了明显的成效。从1998年开始，相关文件要求建立公共财政，自然就把更多的注意力放到民生相关的公共福利支出当中。

科教文卫的基本保障、弱势群体的抚恤救济，以及更广义的公共服务均等化，这些都是公共财政概念下特别重视做出的支持努力，但还存在明显缺憾。

以公共服务均等化为例，现在进入城市的稳定常住人口中，将近3亿人被称为“农民工及其家属”。这些人在城里居住、生活、工作了很多年，但是拿不到城市户口，那么在养老、医疗、住房、子女教育这方面，基本公共服务对他们就没有均等化。

2023年在财政压力大的情况下，民生支出仍有较大增长新华网

国际对比来说，虽然一些具体数据的统计口径并不相同，但是从基本特征来看，得承认所谓的西方经济体，包括日本，在社会保障方面的发展水平是比我们更高的。

最典型的是英国在二战期间以《贝弗里奇报告》为基础，确立了福利国家概念；而北欧国家瑞典、丹麦、挪威（芬兰也有这种特色），他们直接就把福利国家标榜为“所有社会成员从摇篮到坟墓的民生支出是有全面保障的”，所以那些国家的基尼系数很低，换句话说共同富裕的特征比较明显。

从我国的国情出发，我们既要借鉴国际经验，增加民众福祉，同时又要避免落入追赶型后发经济体的福利主义陷阱。这方面的国际经验非常明确——那就是需要扩大直接税，随发展做好抽肥补瘦的调节。而这恰恰就是我们现在要讨论的改革深水区攻坚克难的一个重要问题。

同时我们的财政支出方面，需要更多向公共工程倾斜，往基础设施、国家安全、减灾防灾等相关建设事项上发力，这既是优化结构，也是改进民生。

比如说减灾防灾，前几个月由于大雨台风的影响，地方上的涝灾很多。那么我们没有别的选择，必须要有政府长期投资支持建设海绵城市，而且一定要配套建地下综合管廊。我们在这方面的生产要素都不缺，我们有钢材、有水泥、有劳动力、有技术力量，也有管理能力。我们现在在世界上被称为基建狂魔，动用这些可用的要素，就是政府以财政支出安排改进民生、更好发挥作用的一个具体例子。

在经济低迷的情况之下，这样的政府投资不会挤出民间资本，相反可以给民间资本提振信心，这就是反周期调节。在整个经济景气回升以后，政府可以适当减少投资的力度。

观察者网：您刚才通过西方福利国家的例子重点谈了维持经济景气、民生支出和政府投资的问题，但像您说的，中国自身的国情之下也存在一些制约因素——也就是，您说的“减少税收”“增加公共福利支出”和“控制政府债务及赤字水平”是财政分配三元悖论的“不可能三角”。那么，在当前地方财政压力比较大的情况，我们如何破局？

贾康：无论是减税、控制举债规模抑或是改善公共福利，大家都会拥护，但这三项同时来做，是不可能一起实现的。如果要增加公共福利支出，这跟减税就形成了一种对冲式制约关系。如果坚持减税同时又坚持提升公共福利支出，则肯定会增加公共负债。

中国要承认，减税降负得坚持，同时必须逐渐提高直接税比重——这是一个慢变量。相对快的变量是什么？就是增加公共部门负债。这样才能比较好地增进和维护公共福利，改善民生。现阶段在政府负债方面，我们仍然有空间。怎么把这个空间用好，体现在可强调的政策工具里，需要更多使用的是中央层级的国债、特别国债、超长期特别国债，以及把特别国债地方化的地方专项债等。

破解财税体制改革：房产税征收仍然不具备时机条件

观察者网：如果要继续深化分税制改革，缓解地方事权大于财权的矛盾和对土地财政的依赖，具体的措施比如说要在保有环节推房地产税。您和其他专家一直在呼吁，但是至今提了10多年了，为什么一直没有实质性的进展？难在哪里？有人说，当前的房地产软着陆已经基本实现，未来存量房交易占主要部分的时候，是不是推出房地产税的时机就成熟了？

贾康：实际已经不止10多年了，20多年前我们就在呼吁，本世纪初的时候，中央就曾经有部署，当时叫物业税“模拟空转”改革试点。

那时候的物业税指的就是住宅保有环节的房地产税，由财政部门、房产部门以及土地管理部门共同参与，先在试点地区采集掌握所有住宅和其他的不动产信息，然后进行模拟空转。后来真正付诸实施的是上海和重庆两地的房产税改革试点。

1986年全国人大对国务院有一个授权，即国务院可以根据已有的房产税立法，制定执行方面的操作细则。于是，国务院就凭借授权，同意把原来只对经营性房产征的房产税，于上海、重庆两地扩大其征收范围，来包括一部分住宅即消费型房产。

2011年在上海和重庆两地开始试点的房地产税细则毕马威中国快讯

这两个试点也有区别，上海是只动增量不动存量，重庆是动了最高端的存量。之后中央提出房地产税在国家立法层面要积极稳妥推进，就是必须在上海、重庆两地试点的基础之上，扩大试点范围，即2021年8月之后所说的房地产税改革试点扩围。

但是，2021年接近年底的经济工作会议后，面对中国经济三重压力的问题，中央明确指出凡是收缩性的政策都得审慎。而房地产税试点扩围显然是收缩性的，所以它的出台一直延续着等待的状态。应该讲，在当前经济形势比较严峻的情况下，推出房地产税改革试点扩围仍然不具备时机条件。

扩大直接税，财税体制深化改革的攻坚

观察者网：前面您提到经济行稳致远，破解财政体制改革难题，一个重要的突破口是要扩大直接税，除了房地产税，还可以在哪些税种上突围？

贾康：我们作为自然人的公民，有直接影响的就是个人所得税。但是广义地说，所有社会成员都要消费，其实消费品里已经含税了。然而直接税概念更加清晰，缴纳了个人所得税之后，税负是不可能再转嫁到其他地方去的，谁交谁承担，所以称为直接税。

对个人所得税，大家最关心的是起征点的问题，后面超额累进的税率从3%到45%不等。直接税的调节显然是先“抽肥”，就是有支付能力的社会成员要给国库多做贡献，国库拿了钱，再去支持弱势群体发放低保，以及发放救济抚恤做“补瘦”。这样一种再分配机制下，实际上就产生了促进共同富裕的功能作用。这种直接税在中国还要进一步优化，可讨论的问题不少，这里先不展开说。

另外一个就是前面已经提到的房地产税，是跟地方税体系建设、房地产业健康发展长效机制打造和促进共同富裕等息息相关的又一种直接税。

还有一个是中央过去提到要研究开征的遗产和赠与税，目前还没有看到进一步明确的中央部署，这也是一种具有共同富裕功能的直接税。总体看，健全直接税而逐步提高其比重，是我国财政改革与配套改革的一项“攻坚克难”任务。

观察者网：这次二十届三中全会提出，未来我们将深化财税体制改革的很多意见。财税体制改革很复杂，您认为接下来有哪些突破点？

贾康：从现在中央的部署来说，虽然文件里并不直接讲分税制，也不直接讲地方税体系，但是可做的事情，其实都是围绕以下三大任务的。

第一是预算改革，即如何让预算在绩效方面配上更多的改革和优化，来达到更高水平。

第二是税制改革，这跟地方税体系建设相关。目前也存在一些需要解燃眉之急的问题，比如说消费税原属于中央税，能不能把其中的一部分征收环节后移，交给地方？个人所得税怎么优化？文件里也明确地有一些原则性的要求。

第三就是理顺中央和地方的体制关系，这里边涉及共享税分配的比例，特别是事权和财权的相互关系必须做优化安排。从合理性上来说，一些应由中央去行使的事权，要考虑上收，这样在地方增加可用财力的同时，又可以减少一些支出压力。一些属于中央事权但需要地方代行的，不能再要求地方做配套资金，要由中央转移支付安排资金去履行，这都是要做的事情。

但是，我们知道，不是说这次三中全会之后，财税改革就能够一步到位。可以做的事情，中央都已经一一在文件中罗列。如果合计三中全会文件中全部涉及的可操作性改革事项，要达到300多项，其中相当一部分涉及到财税。

所以，我们期待中国财政体制改革，能够依照中央部署有条不紊进一步深化，继续推动我国经济行稳致远。

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