但是，完全不允许城投公司存在又不可能。因此我认为城投公司转型需要寻求多样化出路。现实中，融资平台、城投公司可以转化为地方辖区之内有区域背景的城市公用事业投融资公司，负责地方政府辖区的基础设施相关服务，如集中供热、上下水、垃圾处理、公共交通体系维护等工作。业务范围或窄或宽，根据各地的情况具体设计，实现市政公用设施建设运营工作转型。

此外，城投公司也可能转型成为地方政府特定的政策性投融资公司，支持地方辖区科技型企业的发展，支持“三农”概念下创业创新活动。地方需要有这类政策性的信用担保式业务，去支持地方经济的结构性优化，从而更高水平地聚合产业集群，对接市场机制，体现中国政府特色，发挥更好作用。

2022年12月11日，游客正在江苏省连云港市东海县康翔家庭农场采摘无土栽培种植富硒小番茄。图自视觉中国

从财政贴息，到政策性信用担保，再到产业引导基金，都有鲜明的政策色彩去贯彻落实产业、技术和经济政策加快发展。在这种情况下，地方融资平台转型就有一定的必要性和可能性。地方融资在政策性融资概念的轨道上，要讲究规范性。例如财政贴息，在疫情发生之后，有中央到地方基层直达的贴息资金，主要目的是扶助受疫情冲击最困难的大量小微企业。

我国对政策性信用担保有过多年探索，它跟贴息的道理有相近之处，但是政策性信用担保需要处理的是一群企业的问题。那么如何实现政策性信用担保呢？

以财政资金为后盾，政策性信用担保支出类似贴息资金的代偿损失的填补，数额控制在较小的比重之内，它实际上就跟贴息一样。虽然钱是有去无回了，但是放大效应出来了——政府以有限的财力解决覆盖面很大的政策性融资问题。例如贴息，如果贴5个点就解决问题，经过测算实际作用将放大20倍，等同于以5%的贴息带来了百分之百规模的资金进入政府给予引导支持的领域。

政策性信用担保代偿也是这个道理。如果在整体的融资量里补充5个点代偿，这种代偿损失填补上去后，乘数效应是20倍。如果以后这些地方融资平台以地方的政策性金融机构来定位，在积极探索总结经验以后，会越做越好的。

当然也不排除地方融资平台发展以后，脱离地方辖区的背景，真正变成了一个混合所有制的市场化取向的公司法人。它不再限于地方的某一个辖区，走向统一大市场，到其他的行政区乃至到国际上去开拓业务，加入竞争，这也是可以想象的，也是可能实现的前景。

观察者网：众所周知，土地财政是地方财政的重要来源之一。因此，一旦房地产市场不景气，许多地方政府的财政就会出现困难。您认为这个问题应该如何解决？什么产业或者税收能够填补土地财政留下的庞大缺口？

贾康：按照约定俗成的概念，土地财政是地方政府靠其辖区内的土地批租获得收入，这种收入在经济性质上属于地租。中国法律规定所有的建成区，只要成为城镇区域，都属于国有土地；原来不是国有土地性质的，一旦要进入使用状态，就需要征地，比如集体土地通过征地程序变为国有。这种批租收入，是一种经济的合理来源，但是地方政府过度地倚重这种地租性质的土地财政收入，会带来一些短期行为。

首先，地方辖区内的土地不可能想增加就增加；其次，不同性质的地皮批租出去以后的使用年限不同，商业用地40年，工业用地50年，住宅用地70年。这意味着土地批租出去以后，40到70年时间内不可能再来第二次批租收入了，这种现金流是一次性且有周期时长的。

2023年2月17日，广东广州，某在建楼盘工地。图自视觉中国

而任期内的地方领导通过土地批租一次性筹足资金，立刻上马自己最关心的项目，推动自己的政绩。这种行为的激励机制是，官员出政绩以后得到仕途升迁；这也无可厚非，但是这种模式非常容易导致短期行为。尤其在责任约束、绩效考评等都不到位的情况下，短期突击式地拿钱建项目出政绩，既不能保证综合绩效，更有可能在事后才发现投资错误，造成严重损失浪费。后果就是地方政府为投资错误“交学费”，最后不了了之。

因此就要尽可能地防范这种土地财政的弊病，要对防范土地批租带来的风险做出综合的通盘考虑。地方政府的土地批租行为应该得到更好的法规约束，受到包括审计部门、公众、新闻媒体等在内的多重的、必要的、更好的监督。

同时，健全完善相关制度建设也是重要的一环，如何让地方政府不再倚重土地批租获得收入，有必要借鉴国际经验。

国外的地方政府也有土地批租收入，而且国外并不都是私有土地，也有国有土地、公有土地。地方政府可以通过使用权的批租来取得一部分收入，此外还有房地产保有环节的税收收入，和土地开发一并成型的不动产收入。

如果从广义的视角上来看，这其实也是一种土地财政，就是土地开发以后形成的不动产，在不动产的保有环节产生税收。

由此看到，中国的土地财政主要是一种比较狭义的、以短期行为为特征的土地批租收入方式。以后的制度建设，就应该让收入来源模式多样化，使地方政府在筹集财政收入的时候，既有必要的土地批租收入，又有稳定的、大宗不动产保有环节所产生的税收收入。

在开征房地产税的情况下，每隔几年就会重评一次税基，是按照市场的基准来做税基评估。而每次重评税基，都是地方政府合理的职责得到履行，并带来财源建设的进步。

这样一来，地方政府的经济行为就可以转型为一种长期行为，可以敦促其更加专注地优化辖区内投资环境，提升公共服务水平。

观察者网：房地产税是一个争论已久的问题，您也曾积极参与讨论，您能否谈谈中国房地产税的问题？

贾康：征收房地产税的必要性是多方面考虑的结果。首先，该税种有利于房地产业界形成健康发展的长效机制。房地产税作为房地产开发保有环节的一种税收负担，可以有效遏制炒房行为。

房地产税的存在相当于房地产市场交易过程中的压舱石。原来肆无忌惮的“炒房团”一定会受到约束，因为“炒房”是要再出手，出不了手，持有环节的负担就需要自己承担。

此外，房地产税的负担也可以为买方市场带来长远效益，将会有越来越多的人根据自身能力，重新考虑购房户型，而不是拼命地争取大户型，因为大户型可能意味着高税收，买中小户型将会更实惠。如果越来越多的人以这样的模式来选房子，其结果是开发商会适应按照市场预期，提供越来越多的中小户型，进而促使土地集约化使用。在土地资源紧缺的情况下，这是一种正面效应。

另外，通过房地产税收，有利于地方政府形成财源建设内洽机制，有效解决地方财源建设问题，从而推动地方政府转变职能，尽心尽力做好公共服务，优化投资环境。这种内生的促进机制，值得在制度建设层面进行更多有益探索。

截图自全国人大代表网站

房地产税在经过一定的发展以后，有可能成为地方税体系里的主力税种，而地方税体系又关联到支持中国以分税制为基础的分级财政制度建设，从而长治久安地匹配中国社会主义市场经济建设。

这个过程的关键在于，从地方到中央要间接调控好以税收为基础的分税制分级财政体系，要正确处理好政府与市场、中央与地方、公权体系与公民体系三大基本经济关系。

地方税的发展要与分级财政体系配套，发挥间接调控效力，保证系统的平稳运行，从而对全局发展做出重要贡献。

房地产税还有利于优化收入分配，越是有经济实力，住大房子、住好房子的人，可能越需要更多地为国库作贡献，通过税收的形式，这不就是我们所说的促进共同富裕的调节机制吗？这种直接税是再分配里面非常重要的一种调节机制，是促进共同富裕不得不考虑的制度建设。

通过房地产税的缴纳，还能有效提升公民纳税意识，激活公民对于地方政府拿了税以后怎么把它用好的关注与追问，这是推动国家法制化、民主化的进程，充分发挥人民群众当家作主的地位，做好公共资源综合配置，创新现代化国家治理制度建设。

当然，现在有人认为这个建设过程障碍重重，但山重水复疑无路，柳暗花明又一村；虽说路途漫漫，但终会共克难关！

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