观察者网：去年底的中央经济工作会议三次提到“地方债务风险”的防控。目前来看，我国地方政府的债务风险主要集中在城投债等隐性债。这类隐性债务目前的情况究竟如何，会变成“黑天鹅”吗？

贾康：这个事情需要往前追溯一下，在我们国家过去传统体制下，既无内债又无外债，也就没有公债、国债和地方债的概念了。改革开放后，我们很快意识到，需要在以税收筹集财政收入的同时，借鉴国际经验，用公债的方式筹集收入，这是有偿筹集资金，因为公债必须有借有还、还本付息。

有了国债以后，地方政府也需要在发展社会主义市场经济的过程中，运用有偿筹资机制来更好地筹集财力，从而更好地履行政府职能。

但是在过去一段时间里，我们认为这其中的风险不好控制。预算法规定，除国务院特别批准之外，地方政府不得发债；而国务院又没有批准的先例，地方政府知道无望在国务院取得特别的批准，于是产生了“潜规则”强制替代“明规则”的“暗度陈仓”的办法。地方纷纷按照自己的发展战略需要，动用公共资源注资成立城投公司，这些公司也被称为地方融资平台，名义上也可能叫路桥公司或信托投资公司等等，一般把它视为以城市投资的名义确立的法人。这些公司可以发债，这种债就被称为城投债。

实际上，城投债就是在地方政府操纵之下，以公司法人的身份来发债，目的是为地方政府筹集其贯彻发展战略所需要的资金。

除此之外，城投公司还能以公司法人的身份去争取银行贷款，银行贷款和城投债一并形成了所谓的地方隐性债务。

在税收和其他常规收入来源不足的情况下，地方隐性债务在一段时间内确实支撑着地方政府筹集更多的资金去贯彻发展战略，具有一定的正面效应。但不可忽视的负面影响是，这种非阳光化的隐性债务所蕴含的风险很难得到有效控制。

图自智研咨询

在某些局部债务量一下子过大以后，带来了局部的偿债危机，会造成极大的社会代价，损害政府的公信力。针对已经形成的一些紊乱局面，就需要紧急动员公共资源，比如“拆东墙补西墙”，争取上级政府的特定资助等等，这时隐性债务的负面效应就显现了。

因此，以后化解地方隐性债风险就成为地方政府工作的重中之重。在制度建设方面，我们已经完成了预算法的修订，使地方债在债务名义上“开明渠堵暗沟”，规定地方债如何阳光化地发行，有了债务怎么借、怎么用、怎么还的法律依据，以此来控制隐性负债，消化已经形成的隐性债存量；同时，新的增量在原则上不允许再发生。

但是预算法自修订后多年的运行中，隐性地方债仍然困扰着我们。前几年中央管理部门要求广东等地带头展开地方隐性债务的调研，摸清情况，群策地方隐性债的防范办法，但实际规模有多大，始终没有任何官方信息披露。目前官方的态度是仍然要重视防范和化解地方隐性债风险，由此也可以看出这个问题还没有得到很好的解决。

观察者网：在化解隐性债务存量方面，财政部在一份声明里表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。对此您怎么看？

贾康：我认为这个表态合乎逻辑。因为地方政府的“内在冲动”是希望通过多举债——包括隐性债等，来更好地使自己“有财可用”，从而落实其战略需求中的资金，展现其政绩。

地方政府希望出政绩，不能说不好，但仅局限于政绩的考虑，不惜以隐性债这种非规范方式来筹集风险资金，就会重演“潜规则”强制替代“明规则”的“悲剧”。虽然隐性债有正面效应，但负面效应的积聚也会造成系统性的威胁，从而影响整体的经济发展。我们不能再走这样的老路。

中央的态度就是希望能够健康规范地处理地方债问题。如果发生了隐性债，那么责任一定在地方政府。地方政府要守土有责，化解风险。“谁的孩子谁抱走”，就是这个意思，地方不要指望中央施以援手，需要自己考虑如何防范、化解辖区内的隐性债风险。

截图自财政部网站

而且中央这个态度出来以后，也可以遏制地方之间的攀比。假如某个省级行政区出现隐性债规模过大问题，中央施以援手化解债务，那么其他地方也会有样学样，为了自己的政绩不惜大量举债、堆叠隐性债隐患，至于怎么收拾这个残局，就可以比照此前的做法，要求中央同等支援。所以中央的理性态度，势必是给出一个原则，规范发行地方债，一旦出现问题“谁的孩子谁抱走”。

比照国际经验，在美国联邦制之下，地方政府出现债务危机后，允许其宣告破产，联邦不会采取救助手段。破产不意味着地方政府瓦解，而是对原先的地方政府债务做破产清算，采取“新官不理旧账”的办法，之后政府的运行跟原来债务无关。

鹤岗市2017-2020年年末地方政府债务余额。观察者网整理并制表

但在中国“单一制”的框架下，地方政府宣布破产是不可能的，最多宣布财政重整，其中包括如何消化原有债务，这就意味着权责利益是紧密地对应落在地方政府层面上。2021年末，黑龙江鹤岗宣布财政重整，可想而知光靠它自己，什么时候完成财务重整恐怕难说，实际过程中可能也少不了省级政府的资助，但一般不强调这一点，只说是一个综合方案。此时中央政府的态度，就是地方自己解决好。

观察者网：未来城投公司的转型方面，您有什么建言？

贾康：中央对于城投公司有明确说法，即市场化转制，避免政府直接操纵城投公司的举债行为，规避隐性债务形成。市场化转制，需要按照市场规则，城投公司作为法人主体，在市场竞争中根据具体业务做市场化融资，避免地方隐性债务产生，从而排除地方政府背负隐性债务的风险。

但是现实情况往往更加错综复杂，人们担心部分城投公司还是会以过去的方式“暗度陈仓”，形成隐性债务。