【文/小詹姆斯·温尼菲尔德&迈克·莫雷尔&格雷厄姆·埃利森 译/观察者网 由冠群】

明年1月，无论是特朗普继续执政其第二任期还是拜登上台，这个政府都将接受自冷战开始以来美国所面临的最严峻的外交政策考验。这一考验不仅来自于具体的挑战，也源于国家大战略四个经典变量间的日益失衡：目标、方式、手段和安全形势。如果不认清和解决这些问题，美国现有能力就无法实现本国想要实现的目标，这种目标与现实的差距将引发愈加难以接受的战略风险。

从我们在军队、中央情报局和国防部担任国家安全官员的经验出发，我们理解要纠正这种失衡是说易行难。决策层拒绝设定优先目标次序，在大多数情况下只是头痛医头脚痛医脚，并滥用“重要”一词。军方及相关战争机构墨守成规，而这些成规在很多方面已不符合美国的利益。此外，公共机构对世界局势的真知灼见与情报机构窃取到的机密信息同样重要这一观点也很难获得专业情报机构的认同。

美国《外交事务》杂志刊载本文

要克服这一阻力就需要总统发出明确、直接的命令，并有严格的后续措施确保政府执行命令。发出总统指令的结果应是产生一种新的国家安全战略：简明扼要且不八面玲珑。这就需要通过设立一份通用的、确定了优先考虑顺序的安全利益清单来厘清我们的目标究竟是什么，同时使用这份清单来引导我国汇集资源，运用国家力量。此外，还需要有一份清晰的提纲来描述这一整部交响乐该如何演奏，这样所有乐器就能调试合拍，配合默契了。

与总统指示相伴而生的是全国都必须产生一种紧迫感，这种紧迫感反过来又要求领导层英勇无畏团结一致。在世界其它国家眼中，美国正在走向衰落，而雄心勃勃的大国正在争分夺秒的利用这一时机。此时制订有效的外交政策和国家安全方针比以往任何时候都更加重要。但是，如果没有一种新的方式使美国的力量与其目标保持一致，那这种尝试就将失败，重蹈过去战略失误的覆辙。

目标、方式、手段

外交政策需要在四个经典变量之间保持平衡。“目标”是政府试图保护和促进的国家利益。“方式”是为达到这些目标而采用的策略、政策、概念和方法。“手段”是构成国家力量的各个要素，国家通过征税或借贷获得这些要素，这些要素能确保方式行之有效。而所有这三个变量都在全球安全、经济和政治形势中运作，其它国家也都在这个世界舞台上追求本国利益。

当前美国外交政策的失衡是由这四个变量中的两个驱动的。首先是过去20年全球形势的变化，包括美国与其主要竞争对手之间相对实力的重大转变，这种形势的变化对美国构成了一个巨大的挑战。国内生产总值（GDP）构成了国家力量的基础，其变化就很能说明问题。以购买力平价衡量，美国在全球GDP中所占份额从1950年的50%下降到2018年的14%，而中国最近已经超过美国达到18%。此外，中国和俄罗斯都利用了美国连续20年“陷入战争泥沼”无暇他顾的时机，缩小了本国与美国在常规军力方面的差距，并开发出了不对称战力。它们使用科技力量去榨取开放民主社会的利益，它们还通过在美国及其传统盟友间挑拨离间来削弱美国的领导地位。

其次，美国选民明显希望将更多注意力和资源集中于国内事务。此外，因采取措施减轻新冠疫情带来的经济影响，美国政府债务已扩大到之前认为不可持续的水平。到今年年底，债务占国内生产总值的比例将达到110%，这是自二战结束以来的最高水平。其结果是，可用于执行外交政策的总体资源几乎必然会减少。

下一届政府将不得不应对展现在这两个战略变量中的负面趋势。在应对的时候，它还必须关注其它两个变量，两个政府最能够控制的变量：目标和方式。政府需要采取一种更为严格的措施来达成“目标”，并更富有想象力地使用“方式”，包括使用所有国家力量的工具——外交手腕，军事优势，战略沟通力和经济影响力。