三、中西部地区的城市化与县域经济

从全国来看，当前农村工业化已无可能。由于农业收入有限，农民要提高收入水平就必须进城务工经商，因此开启了中国农村高速城市化的浪潮。刚开始只是农村剩余劳动力进城务工经商，很快进城获得了稳定就业与收入机会的农户就可能全家进城。中国城市化率由2000年的36.2%快速上升到2021年的64.7%。

农民进城的目标是在城市获得稳定的就业机会与较高的收入，从而可以在城市体面安居。相对来讲，沿海发达地区和大中城市才有较多高收入的就业机会，而中西部县域经济很难为进城农民提供充分就业的机会。因此，农民主要是进到沿海地区和大中城市务工经商，他们的收入却不足以在这些有较多就业机会的城市体面安居，进城农民大多在县城买房，由此造成农民工作地点与买房地点的分离。这个分离再加上往往只是青壮年劳动力进城而年老父母留村，就形成当前中西部农村普遍存在的年老父母留村务农，年轻人到沿海地区务工，而由家长陪上学儿童在县城接受相对较好教育的“一家三制”的现象。

当前，全国中西部地区很少有县能成为全国百强县，即使能上百强县榜单，也大多是地处省会城市或资源型地区，比如湖南长沙县、浏阳市和宁乡市就是省会长沙市下辖的三个县（县级市），陕西神木县是全国煤炭资源最多的县。既缺少诸如省会城市等特大城市依靠，又缺少资源的县域经济，缺乏发展现代制造业的条件，主要原因是经济规模太小，产业配套、基础设施和技术服务很难为现代制造业提供发展所需最低限度的规模要求。

相对来讲，中西部以省会城市为代表的特大城市具有良好的基础设施、技术条件和产业配套，可以为现代制造业提供良好的发展条件。除省会城市以外，中西部地区还有大量以地级市为代表的区域中心城市，比如中部地区省会以外的第二大城市，GDP往往也在五千亿元量级，这个量级区域中心城市可以为现代制造业提供发展所需的规模条件。

当然，中西部地区还有大量经济规模量级在一千亿元左右的地级市，和大量经济规模在一百亿元量级的县域经济。从目前的情况来看，一千亿元经济规模量级的地级市还很难成为区域中心城市，难以为现代制造业提供较为可靠的发展条件。一个地级市往往下辖五六个甚至上十个县，中西部一百亿元量级的县域经济就更不可能为现代制造业提供发展所需的条件。

现在的问题是，在沿海城市经济带和中西部省会城市、区域中心城市所容纳现代制造业以外的过剩产能，向其他一般地级市和县城转移时，如果鼓励县城与地级市竞争，有限的产能在市县之间分散布局，结果很可能是县城因规模太小难以支撑现代制造业的发展，而在县城参与竞争的情况下，地级市经济规模也迟迟难以上去，无力为现代制造业提供合适的发展条件。

也就是说，在当前已有沿海城市经济带、省会城市和区域中心城市以外的制造业产能相对有限，若将这些有限的产能分散在地级市和县域布局，结果很可能是县城没有发展起来，地级市却垮下去了。

从这个意义上讲，当前中西部地区应当重点支持地级市的产业发展，使其成长为可以有效容纳现代产业尤其是现代制造业的区域中心城市。中西部地区县城发展现代制造业的空间不大、机会不多，绝对不可能每个县城都成为制造业中心。集聚及集中本来也是制造业和现代产业发展的规律。

现代制造业的重要性在于可以提供第二产业的就业机会，只有有了大量制造业就业，才可能有第三产业发展机会，城市也才可能为进城农民工提供大量就业机会。

一旦县城难以有效容纳现代制造业，县城就不可能为进城农民提供稳定且收入较高的就业机会，农民即使在县城买房也无法在县城就业，甚至农民越是在中西部地区县城买了房，他们就越要到就业机会多、工资收入高的沿海地区务工，以及越要保留父母在农村的务农机会。

资料图来自第一财经

这样看来，当前中西部地区绝大多数县域经济还是建立在农民工外出务工收入以及农户农业收入的基础上，中西部地区县域经济本质上仍然是农村和农业发展的逻辑，这与已经成为沿海城市经济带有机组成部分的沿海地区县域经济根本不同，甚至完全相反。

小结一下，中西部地区的未来发展必然是农民进城。中西部地区农民进城有两个不同的层面：一个层面是进入沿海发达地区和大中城市务工经商，获得二三产业就业机会与收入；另一个层面则是在县城买房，以享受县城良好的公共服务。中西部地区农民进城的以上两个层面就意味着，农民很可能还要二次进城，最终要实现工作与居住生活在同一个地方，即进入区域中心城市。同时，进城农民一般不会放弃农村土地，甚至农民越是进城，就越要让年老父母保留农业收入和农村养老条件。农民进城了，让渡出农村获利的机会，留守农民也就可以从农业和农村中增加收入。

四、土地制度实践的区域差异

在《土地管理法》出台前，农村集体土地可以不经过国家审批即用于建设用途。20世纪70年代发展乡镇企业基本都占用了集体土地，包括集体耕地。

《土地管理法》于1986年发布，1988年修正，1998年修订。在《土地管理法》颁行之前，农村集体兴办乡镇企业可以占用集体土地。直至1998年《土地管理法》修订，第四十三条才规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，同时仍然留有余地，即规定，“但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

总体来讲，在1998年《土地管理法》修订之前，一些地方以兴办乡镇企业名义占用了大量农地，形成后来所谓“集体经营性建设用地”，其中最典型的是苏南和珠三角地区。当前全国农村有集体经营性建设用地4200万亩，主要集中在东部沿海地区。因此，在苏南和珠三角的农村，用村集体土地修建厂房，招商引资，农民坐地收取租金，成为普遍情况。廉价土地是“中国制造”具有无比的国际竞争优势的一大原因。

当然，因为乡村工业化的起点不同，沿海地区形成了相当不同的土地利益分配模式。以苏南为代表的是由集体兴办乡镇企业的模式。苏南乡镇企业是由集体出土地，融资，并且由集体经营的模式，土地是集体的，并不稀缺，村集体兴办乡镇企业能否赚钱关键是村集体是否善于经营，村支书往往是灵魂人物。苏南因此出现一批经营集体企业的农民企业家，企业成败的关键不在土地而在企业家的个人能力。结果，在苏南乡镇企业发展过程中，集体土地似乎没有发挥作用，农民也不会因为乡镇企业使用了集体土地就认为自己应当从集体土地中分享土地股权收益。

珠三角农村的乡村工业化往往是村集体将土地租给资本建厂，或村集体在土地上建厂房再招商出租，村集体主要靠收租来参与乡村工业化，租金显然来自于集体土地，集体土地归全体村民集体所有，因此，珠三角地区普遍具有“共有制”的概念。因为土地可以收租分利益，珠三角地区农民有强烈的土地权利观念，土地股份合作制成为珠三角农村土地集体所有制的主要表现形式。

苏南与珠三角地区乡村工业化的不同起点造成苏南农民认为土地是集体的，土地收益应当归集体，珠三角地区的农民则认为土地是个人的，土地收益应当分红的观念。

浙江乡村工业化是从家庭作坊开始的，家庭作坊持续扩张，形成民营企业。随着经营规模的扩大，民营企业逐步从房前屋后的违规搭建变成违法占地，形成不同于苏南、也不同于珠三角的农村建设用地模式，其中的核心是，浙江农地非农使用收益既没有增强村集体的经济实力，也没有变成农户分红收益，而往往是民营企业非法占地，上级国土部门查处，从而形成地方政府土地罚没收入。

沿海地区农村有大量农村经营性建设用地，这些土地用于发展二三产业带来远高于农业用途的收益。因此，沿海地区农村就变成一块可以产生利益的热土。

资料图来自央视

相对来讲，虽然中西部地区也在20世纪发展了乡镇企业，到20世纪90年代，乡镇企业关停，之前在集体土地上进行的建设不复存在，集体建设用地自然而然复耕。当前中西部地区农村绝大部分土地为耕地和宅基地，真正的经营性建设用地面积很小，且缺少对经营性建设用地的需求。相对于沿海地区用于建设的土地可以创造出来的高额地租，中西部地区农业用地收益则相当有限。

因为东部沿海地区乡村工业化，农村集体土地用于发展二三产业，不仅为农民带来大量家门口的二三产业就业机会，而且可以为农民带来财产性收入；集体土地租金分红，住房出租可以获得租金收入，且农民的宅基地变得特别值钱。相对来讲，中西部地区农民缺少来自土地的财产性收入。因为农民进城，村庄出现“空心化”现象，农民宅基地就没有人要，住房也租不出去。

东部沿海地区农村，土地非农使用可以产生巨大收益，使村集体很容易通过集体土地出租或建厂房出租来获得集体收益。苏州目前将村集体年收入低于四百万元的村定义为集体经济相对薄弱村。苏州消灭集体经济相对薄弱村的办法很简单，就是给它们几亩建设用地指标，允许村集体用建设用地指标征转农地进行建设，比如建酒店出租，每年租金收入就可以达几百万元。苏州可以通过给建设用地指标消灭集体经济相对薄弱村，前提是苏州经济和产业繁荣，对建设用地需求旺盛。

当前中国有两万多个集体经济发展很好的村庄，集体经济实力雄厚。这些村主要集中在东部沿海地区，集体收入主要来自土地和物业租金收入。

相对来讲，中西部地区农村，随着农民进城，即使有农村集体建设用地，产业发展对农村建设用地需求不大，因此，中西部绝大多数农村集体不可能获得土地和物业租金收入。在这种情况下，中西部地区农村发展集体经济，村集体就必须通过市场经营来增加集体收入。这显然又是不可能的，因为市场经营风险很大，不考虑村干部的道德风险，仅仅是市场经营的市场风险，就是农村集体经济不可承受之重。