八、城镇老旧小区改造的问题

《建议》第三十一条：“加强城镇老旧小区改造和社区建设”。以下讨论城镇老旧小区改造的问题。

城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造（以下称“三项改造”），一直是全国大中城市进行城市建设提档升级的重点工作。这些改造不仅极大地提高了城市品质，改善了市民居住质量，而且实际上也改造出一大批坐地升值的百万千万富翁：城中村村民或老旧小区居民借改造获得了数百万元的补偿。这样来看，三项改造就是有百利而无一弊的好事。这显然是不可能的。

那么，三项改造的问题在哪里呢？

我们先来看一个悖论现象：媒体报道，西安要在城市中心挖一个湖，然后湖边商住楼盘就变成了湖景房，湖景房大幅升值，就创造出大量价值。虽然挖湖要拆迁，要花钱，湖景房升值却可能补足挖湖花费还有余。也就是说，挖湖不仅没有损失财富，反而创造了新的财富。

同样也是媒体报道，武汉通过填湖来增加城市建设用地供给。城市寸土寸金，武汉填湖增加了建设用地，当然也就增加了武汉市财富总量。

问题在于，为何挖湖和填湖这样两种相反的行为都可以创造社会财富。

问题出在站位上。站在开发商角度，挖湖填湖都可以创造出财富来。西安挖湖拆迁占地的花费，可以通过湖景房升值来补偿。武汉填湖可以通过土地上建房出售来赚钱。问题是，站在市长层面，挖湖填湖都要成本，虽然可以通过湖景房升值和填湖建房出售来补偿成本以外仍然有余，湖景房升值却没有改变全市财富总量，建房出售则占有了全市有限的房市需求。从开发商层面看财务平衡的事情甚至赚钱的事情，从市长层面看却可能完全不一定。从国家层面看则可能是纯粹折腾。

当前全国大中城市正在推进的三项改造，首先要求做到的是财务平衡，即改造一个小区，资金投入与资金收入要能平衡，就算是一个好的项目，就可以开展了。改造小区，在改造的小区上面建设新楼盘，新楼盘大幅度升值，且小区容积率也大幅度上升，所以，小区改造所创造的收益大于改造小区的投入。改造一个小区，提升了城市品质，提高了市民生活质量，造出了无数亿万动迁富人，还不要政府花钱，这种好事大家当然都愿意做。

问题在于，这种好事还有另外一个叙述的层面，就是三项改造为了实现财务平衡，往往通过提高容积率以及主推商住楼来应对，结果，一个城市主要商住市场都由三项改造项目所占，比如一个城市一年商住需求是200万平方米，而仅三项改造所推出来商住面积就超过200万平方米，从而就会出现严重的商住供给过剩。地方政府为了消化这个过剩，在进行三项改造时倾向利用国开行长期贷款进行现金补偿，并刻意推高当地城市房价。高房价为三项改造实现财务平衡也提供了保证，却进一步大幅度提高了城市化成本。

糟糕的事情还在于，即使三项改造可以做到财务平衡，三项改造提供了商住供给就挤占了之前正常的商住市场，而之前通过招拍挂获得商住建设用地并开发出来的商住市场，正是地方政府获得土地财政的主要来源。土地财政又是城市基础设施的主要来源。也就是说，三项改造局部财务平衡是以地方政府丧失土地财政为前提的。这个意义上讲，三项改造的投入其实不过是地方政府失去的土地财政收入。地方政府没有直接投入财政资金进行三项改造，却因为三项改造而损失了本来应有的土地财政收入。这种左手转右手的事情，市长应当看得清楚，国家也应当看得清楚。

三项改造造成旧城风貌的丧失，让城市生态的多样性丧失，也让进城农民工失去了一个在城市廉价的栖身场所，从而大幅度推高了城市成本。没有经济持续增长，再高品质的城市也是持续不下去的。

因此，三项改造应当与城市发展阶段相适应，而不能急于求成。

广州的城中村居住着约500万人 图自第一财经 摄影记者/任玉明

九、发展农村互助养老积极应对人口老龄化

《建议》第四十七条：“实施积极应对人口老龄化国家战略”，“发展普惠型养老服务和互助性养老”。

中国应对人口老龄化的重点和难点都在农村，原因有三个方面：第一，农村老年人多，且农村人口老龄化程度远高于城市；第二，农民家庭普遍存在家庭分离，年轻子女进城务工经商，年老父母留守务农；第三，农村基础设施和基本公共服务都不如城市，医疗和基本养老设施更是远不如城市。

不过，农村也有应对老龄化的显著优势，具体有以下几个方面：第一，农村亲近自然，四季分明、环境恬然、生活节奏相对平缓，适合老年人居住生活；第二，农民都有自己住房，有房前屋后的庭院可以发展庭院经济，在农村就可以与土地结合起来。与土地结合起来不仅可以获得经济收入，而且农业生产提供了生命的意义和生活的节奏；第三，也是最重要的是，村庄是农民世世代代生活的地方，是熟人社会，是自己人社会，所有人都是亲朋邻里，都有人情往来，也都知根知底。这个熟人社会信息是透明的，互惠也容易发生；第四，村庄也是落叶归根、入土为安所在，村庄是家乡，是乡愁，是归宿，是宗教。

正是因此，当前中国农村，很多老年人即使子女已经在城市安家，他们也不愿随子女进城养老，而宁愿留守农村，种点田，有点闲，过自由而逍遥的日子。我们在农村调研，很多老年人说，六十岁以后感觉人生进入第二春了，生养死葬收亲完配任务都已完成，老年夫妻只需要养活自己就好。只要身体健康，种点田，机械化条件下不用肩挑人扛，就可以完成农业生产。因此，只要身体健康，具有劳动能力，留守农村老年人的日子就可以是神仙日子。应对农村老龄化，那些仍然具有劳动能力的老年人不是负担而是资源。

农村中还有一些虽然不再参加农业生产生活自理却没有问题的老年人，这部分老年人生活状况不会很好，却也问题不大。

农村留守老年人中真正有大问题的是丧失生活自理能力的失能老年人，即使子女在家，这些老年人也往往得不到充分照料，若子女进城了，久病床前无孝子，老年人也会觉得自己生活不能自理，需要子女照料，拖累了子女。这些老年人的生活质量就可能大幅度下降，想不开时还会自杀。虽然失能老年人数量很少，自杀老年人更是极少数，农村老年人非正常死亡所产生的震动，会极大影响农村老年人的心理，也会产生严重舆情。

实际上，农村老年人中真正生活不能自理的只占很小比重，可能每一百位老年人中只有上十位老年人生活不能完全自理。因此，从理论上讲，发展互助养老可以大部分解决生活不能自理老年人的基本照料问题。具体地，通过时间银行，由低龄健康老年人为高龄生活不能自理老年人提供服务，主要服务包括日间照料、送餐等等，甚至可以在村庄建小规模互助养老中心，国家支持通过时间银行、志愿服务以及低偿服务，来为失能老年人提供照料。有人建议给农民发退休金，显然，国家不可能有财力给农民发退休金，国家却一定有财力通过支持互助养老来应对农村老龄化。国家财力主要用于建失能老年人照料中心，并通过设立公益岗动员村庄低龄老年人为高龄老年人提供服务，并通过制度和资金投入来支持农村互助养老。

农村发展互助养老具有显著优势：第一，农村有大量低龄老年人，他们有参加互助养老的意愿，若能提供部分公益岗，这些低龄老年人就会更加积极主动；第二，在村庄中发展互助养老，因为是熟人社会，就为时间银行的运行提供了最好的社会基础条件；第三，农村老年人有大量闲暇时间，可以通过建老年人活动中心，成立老年人协会，组织老年人开展文体活动，进一步增加农村社会资本。

在村庄范围，在存在着大量低龄老年人有大量闲暇时间的情况下面，国家通过一定资金投入以及精巧制度设计，完全可能形成一个良性的村庄互助养老机制。一旦村庄互助养老可以普及，农村就可能成为中国应对人口老龄化的主阵地。

2020年11月11-13日