三、关于小农户与现代农业

《建议》第二十七条：“落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业的有机衔接”。

未来一个时期中国农业怎么搞，确实有深入讨论的必要。当前中国农户数量仍然超过2亿，户均耕地不超过10亩。虽然中国已有超过35%的承包地发生了流转，但三分之二以上的流转发生在村庄兄弟邻里之间，真正流转给规模经营主体的承包地面积不超过耕地总面积的10%。这种格局在未来相当长一个时期还会保持，原因有两个方面：一是当前中国农村普遍存在“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，农村缺少城市就业机会的中老年农民仍然留村种田，农业经营不仅为农户家庭提供了收入机会，而且为缺少城市就业机会的农村中老年人提供了农业就业机会。在未来相当长一个时期，仍然会有数以亿计的农户家庭要依托土地收入和农业就业。农户并不愿意将土地长期流转出去；二是进入到农业领域的规模经营主体普遍因为农业比较效益低、农地地块分散、地权分散，地租成本居高不下，而经济艰难资本缺少进入农业的积极性。

当前中国绝大多数耕地仍然由农户家庭中的中老年农民耕种。此外，有部分青壮年农民因为不能或不愿进城，而留村从事农业生产，他们积极扩大生产规模，想方设法从农村中增加获利机会，这部分没有进城的农民运气好的话，他们可能从农村获得不低于外出务工的收入，这样的青壮年农民就是当前中国农村普遍存在的自生自发的“中坚农民”，“中坚农民”占比一般只有农户总数的10%，却十分重要。他们往往耕种适度规模的土地，提供农机服务，传播农业技术，很多村干部也来自“中坚农民”。如果以“中坚农民”为基础来培育家庭农场和农民合作社，就容易事半功倍。

无论是老人农业还是中坚农民，他们都主要从事传统的大田种植，获得低风险低收益的一般农业利润，甚至主要利润来自于他们的劳动工资。老人农业中普遍存在农业收入不足以支付劳动报酬的情况。不是现代农业而是传统农业，为全国绝大多数农户家庭提供了农业收入和农业就业。

当前农村存在的问题是，越来越多农民进城，甚至越来越多农户全家进城，承包土地农户与经营土地农户发生了分离。因为农业利润很低，土地租金也就不高，有土地承包权的进城农户绝对不愿意将自己承包地长期流转出去，以防自己进城失败时失去返乡退路。经营土地农户的适度规模，却可能面对地块分散、地权分散，土地无法整合从而难以有效耕种的问题。比如，一个家庭农场经营100亩土地，却可能分为几十块，分散在村庄东南西北不同方位。且因为土地流转缺少稳定预期，规模经营户也不可能在流入土地上进行农业基础设施建设，结果就是种地成本大幅度上升，土地难以耕种。

第二轮土地承包到期后再延长三十年，会进一步固化当前农村地权分散和地块分散的格局，其结果就是不仅规模经营主体无法种田，就是中坚农民和一般小农户也难以通过耕地连片来有效利用机械、灌溉的便利。

也就是说，未来一个时期，农业发展的基础方面是解决地难种的问题，解决地权分散和地块分散的问题，而不是抽象的、泛泛而论的“小农户和现代农业衔接”的问题。

2020年6月10日，内蒙古自治区乌审旗无定河镇农业“土专家”在玉米地里针对小地老虎病虫害问题，进行线上直播，向当地农民讲解防治方法。新华网 曹桢摄

四、农村集体经营性建设用地入市的问题

《建议》第二十七条：“健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”。

农村集体经营性建设用地入市，起因是在《土地管理法》出台前，全国农村都存在将农地用于建设目标，这些土地实际上也用于二三产业用途，是农村经营性建设用地。而按后来出台的《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，必须使用国有土地，农村经营性建设用地就是不合法的，也就变成一项历史遗留问题。

农村集体经营性建设用地主要来自上个世纪七十年代以后的乡镇企业建设占地。到上个世纪末，全国绝大多数地区乡镇企业关闭，之前乡镇企业占地很快就恢复为农地了。相对来讲，东部沿海地区因为承接世界制造业转移，而将之前的乡镇企业占地变成了招商引资的集体经营性建设用地，从而在集体土地上建设了大量二三产业，形成了历史遗留问题。如何解决历史遗留问题，是东部沿海发达地区农村一直呼吁集体经营性建设用地入市的主要原因。

比较有趣的是，很快就有学者以为，如果集体经营性建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场，就可以“显化”农村土地价值，为农民增加收入，并且增强集体经济实力。甚至有人设想，因为中西部农村经营性建设用地数量有限，就应当将农民宅基地算作经营性建设用地，农民退出的宅基地也可以作为集体经营性建设用地入市，在农村三项土地制度改革试点中表述为“打通三项农村土地制度改革”。如果允许农民宅基地入市，中国就可以有大概2亿亩农村建设用地可能入市，即使按每亩100万元来计算，2亿亩就有200万亿元，不仅可以大幅度增加农民收入，而且可以为农民进城提供强大的资金支持。

这当然是不可能的，因为中国当前土地城市化已近完成，根本就不需要这么多建设用地。

更重要的是，即使城市建设需要土地，凭什么农民宅基地就可以值钱？农民都是用不便于耕种的荒地坡地建房，耕地租金每亩每年才几百元，按5%利率水平反推耕地价值才几千元，宅基地凭什么就可以值100万元？或建设用地凭什么就可以值几百万元？

建设用地值钱，是因为在土地上进行二、三产业建设，土地上附着了大量非农使用的增值收益，前提则是土地被城市规划进去，成为城市建设的一部分，只有特定区域的土地才会被规划进入建设，才具有建设效益。沿海发达地区的农村已经成为沿海城市带的有机组成部分，这些地区农村建设地因此具有很高的价值，也因此有着强烈的入市需求。

而从全国来讲，因为土地不可以移动，中西部具有土地资源（包括农民宅基地）的农村，即使允许农村集体土地入市，这些可以入市的集体土地上也很难进行建设，因此也就不可能无缘无故地产生出让农民一夜暴富的财富出来。

有人说，可以通过异地入市的办法来让中西部农民也获得集体建设用地入市的收益。异地入市就是将中西部不具备区位优势的建设用地移植到具备区位优势的城郊地区进行入市建设，从而获得城市巨额土地非农使用收益。问题是具有区位优势的城郊地区凭什么会让中西部地区建设用地来异地入市？这个异地入市就是试图通过建设用地指标来覆盖城郊优势区位。问题是优势区位是有限的，可以异地入市的建设用地指标却是无限的，无限的指标覆盖有限的优势区位，具有优势区位地区的农民当然就会无限压低异地入市指标的价值，一直压低到建设用地复垦为耕地的成本价为止。也就是说，真正放开异地入市，就不过是造就一批具备区位优势的城郊土地食利者而已，而绝对不可能让具备区位优势农村的农民一夜暴富。

指望通过集体建设用地入市来让农民获得所谓财产性收入，本质上是指望农民通过建设用地入市来吃土地非农使用的租金，也就是“土地食利”。“土地食利”是寄生的，问题是谁来出这个租金？由国家来出？由城市居民来出？无论谁来出，指望通过食利来让八亿多农民致富，都绝对是不可能的。

当前全国各级地方政府都指望通过农村建设用地入市来筹集乡村振兴的投入资金，就更是没有谱的事情。本质上集体土地入市所获收益是政府土地财政的让度，若地方政府指望通过集体土地入市来筹措乡村振兴资金，却又依然想要有土地财政来建设城市基础设施，这个算盘就注定会落空。