第二个层面，相对于具体的农业生产服务，新土地制度设计更重要的方面是以土地制度为基础，重建一个基于土地集体所有制而组织起来的机制。

具体来说，村社集体拥有土地的所有权，农户具有土地的承包经营权和土地收益权。农户承包土地只能自己经营，不能流转。自己不经营就要将土地退还给村社集体，获得村社集体的租金补偿。集体在村社集体成员优先的基础上将收回土地经营权公开招标，招标获得土地租金。这样，在农地制度安排中就涉及五个主体：村社集体、承包并经营土地的农户、退出经营权仍拥有承包权的农户、流入土地经营权的农户，此外还可能有外来流入土地经营的资本。主要是前面四个主体。

村社集体的土地面积是相对固定的，比如，一个村社集体有3000亩土地，全村有300户，那么，按人均分配到户，平均每户有10亩承包地。承包土地的300户中，有120户年轻人进城，年老父母种地，自家种自家地，既不流入土地，也不流出土地；有150户全家进城不再种地，将土地经营权共计1500亩退还村社集体，村社集体将这1500亩土地经营权分成30份成块连片的土地进行招标，村社集体成员优先。村庄有30户青壮年夫妻劳动力家庭通过招标，获得了每户50亩的土地经营权，加上自家10亩承包地，就有60亩成片连块、适度规模的土地，这个土地经营收入加上其他农村副业收入，可能让这些农户的家庭收入不低于外出务工水平的收入，从而成为农村“中坚农民”。

外出农户退回土地经营权，村社集体应当保留农户承包权，同时支付一定的地租补偿，比如每亩300元，村社集体再按照本村社成员优先原则将收回土地经营权流转给“中坚农民”，按每亩400元收取租金。这样就建立了一个基于土地经营权流转而来的村社集体制度。

国有农场体制不存在给退出经营权农户以地租补偿的机制，因为在农村取消农业税时，国有农场并没有取消租赁费，如前已述，当前国有农场仍然向租赁土地职工家庭收取土地租赁费。正是土地租赁费和按耕地面积收取的共同生产费，使得农场有能力为职工提供农业公共服务。

当前再向农户收取税费当然是不可能的，不过，国家有大量的农村转移支付资源，如果将一部分转移资源按承包耕地面积转移到村社集体，比如每亩300元，则3000亩耕地就可以有90万元国家转移的服务农业的资金，该资金只能用于为农业和农民提供公共服务，且必须要经由村民通过民主程序讨论决策。

将农民组织起来的一个基本前提是要让农民真正成为一个集体，这个集体有“算平衡账”的能力或权利。算平衡账就是算分配，其主要依据是劳动和生产资料的投入。具体而言，村社集体每年获得的总收入有四项：第一，国家按承包耕地面积给予的专项补贴，相当于国有农场向租赁农场土地职工家庭收取的租赁费（因为已经取消了农业税费，再向承包土地农户收取承包费已不可能，通过国家专项补贴来替代向农户收取承包费，可以为重建村社集体经济提供基础）；第二，通过招标将不再种地的农户家庭退回村社集体的土地经营权流转出去，获得土地经营权的租金收入；第三，向种田农户收取共同生产费，据实收取；第四，村社集体提供各种农业有偿服务所得。

村社集体每年支出有三项：支付退出土地经营权农户家庭的土地租金补偿；进行农业共同生产服务的投入，包括劳动工资、管理费、购买设备、电费等；农业生产基础设施建设投资，包括农田整理等，这方面的大型工程项目可以申请政府立项，获得国家财政资源的支持。

这样一来，每年村社集体总收入减去总支出，就是每年的集体收入。集体收入可以用于分配，分配主要按土地权利进行，比如将村社集体全部土地承包经营权赋予权能分，土地承包权为每亩1分，经营权为每亩1分，若农户既承包又经营，则为每亩2分，村社3000亩承包耕地，可以获得6000分的分配总分。再依据村庄具体承包经营情况，将分配总分计算到每一个农户，比如有一个“中坚农户”经营60亩土地，其中10亩为自己承包地自己耕种，可以获得20分，另外流转50亩土地经营权，可以获得50分。一个有10亩承包地的农户，全家进城将土地经营权流转出去，就只能获得10分。如果全村当年总收入减去总支出的节余有60万元，这60万元就是集体收入。按全村6000分的分配总分计算，每分的赋值就是：60万元 ÷ 6000分=100元／分。一个有70分的“中坚农民”就有7000元的年终集体分配收入，有10分的进城农户就只有1000元的年终集体分配收入。反之亦然，即超支了也要分摊。

建立以上集体经济分配机制的关键不是能分配到多少收入，而是形成村庄内的利益关联机制。只有建立了基于利益分配的利益关联机制，村庄民主决策才能真正落地，村民也才会真正介入到村庄事务中，成为村庄事务的主体，农民也才可能借此组织起来。

基于土地权利进行分配，形成责权利的平衡机制，将农民组织起来，有可能激活村庄的各种关系，建立与村社集体的利益联系，促使所有村民关注村社集体，形成农民的主体性，只有这样，农民才会具有解决农业生产和农村生活中遭遇各种难题的积极性与主动性。

五、扩展性讨论

基于土地权利设置而建立起所有农户家庭与村社集体的利益联系，将农民组织起来，在当前快速城市化和国家大量向农村转移资源的背景下，就可能具有更为重大的意义。

有一个显而易见的事实，就是仅靠单家独户的农户力量很难达到“治理有效”。如前已述，在农户土地经营规模很小且土地细碎的情况下，“一家一户办不好、不好办、办起来不合算”的事情需依靠农民组织起来。同时，无论是从农村提取资源还是向农村转移资源，国家都无力直接对接分散的亿万小农户。分田到户以后，国家向农民收取农业税时缺少组织抓手，“收粮派款”很快引发各种矛盾，三农问题演变成党和国家工作的重中之重。当前国家向农村转移资源的难度不低于向农民收取税费，道理同样在于国家无法直接面对分散的亿万小农户。因此，将农民组织起来，国家向农村转移资源支持农业农村发展才有抓手。

当前国家向农村转移资源主要通过两种方式：一种是“项目制”，由国家部办委局通过“条条”直接为农民建设基础设施或提供公共服务；一种是通过“一卡通”直接将国家资源发给农户。两种方式的共同点都在于不通过村社集体组织及村社集体，原因是为了防止村社组织截留资源，改变资源用途。问题是，这样的资源输入虽然提高了农村基础设施条件和公共服务水平，却没有同时提高农民的组织能力，更没有激发农民自己建设美好生活的动力。相反，倒是农民普遍产生了“等靠要”思想。

在中国农村情况千差万别、农民需求差异极大的情况下，缺少了农民的组织，国家资源输入农村的效果就要大打折扣。而一旦农村建立了前述基于土地权利设置形成的村社集体，国家向农村的资源转移就可以通过村社集体来对接。一个具有利益再分配能力或可以“算平衡账”的村社集体，应该具有很强的对接国家资源的能力。

村社集体经济一旦被激活，这个村社集体就可以向各方面延展形成影响力，举两个例子：第一个例子是借村社集体再分配的能力，建立“村庄内置金融”。“村庄内置金融”是李昌平发明的一个概念，在实践中已有一些成果，其中的关键是将集体资金借贷给本村农民，收取一定利息，比如10%的年息。一方面村庄总有农户需要借贷进行生产，另一方面，每个农户都可以以自己的土地权利作为抵押担保，村庄集体就可以获得相对稳定的利息收入，以此提高村社组织能力。

第二个例子是将农村老年人组织起来。在当前农村的农业机械化的条件之下，农业生产主要是田间管理，身体健康的老年人完全可以继续从事农业生产。农业生产具有很强的季节性，老年人农闲时间很多，将老年人农闲时组织起来进行文化活动，就可以极大地提高老年人的幸福指数。比组织文化活动更重要的是组织养老互助，比如由相对年轻的老年人照料生活不能自理的老年人，并通过“实践银行”形成“道德券”等计分，被照料老人的子女承担部分费用，国家提供部分补贴，村社集体组织和支持老年人互助，就可能在农村形成一个相当有效的互助养老体系。

六、结语

在快速城市化背景之下，大量具有土地承包权的农户家庭进城，造成土地承包权与经营权的分离。通过重新对土地所有权、承包权和经营权赋权，以此再造村社集体经济，激活农民主体性，重建农村组织体系，是当前农村工作尤其是实施乡村振兴战略的基础性工程，应当引起理论界和政策部门的高度重视。

本文只是一个设想，权作抛砖引玉。

【本文节选自《开放时代》2019年第3期。】