小结一下，在农村城市化背景下，随着农地承包者与经营者的普遍分离，国家试图通过农地“三权分置”的方式，既保护农民的土地承包权又保护土地经营权，既让承包土地农民有保障，又让土地经营主体形成预期，发展现代农业。现实却可能是，亿万承包土地农户为了保障自己的土地权利，并不倾向用固定期限的正式合同流转土地。地方政府为了推动土地流转，往往会强势介入。到目前为止，真正通过正规合同流转的土地十分有限。

概括起来，“三权分置”主要是要解决两个问题：一是保护农民的承包权，其中最重要的是保证进城失败的农户有返乡种地的权利；二是将承包者与经营者分离以后的农地整合好，以便于生产经营，比如耕地连片成块、建设基础设施、方便农业投入等。

要解决以上两个问题，也许有一个很简单的办法，就是回归农地生产资料的性质，当前国有农场的土地制度安排就是一个典型。具体而言，国有农场土地国有，农场代行所有权。国有农场普遍实行租赁承包制，将土地租赁给农场职工，为了做到公平，一般都要保障每个农场职工相对平等的租赁权利。与农村体制不同的是，农场仍然强调土地是生产资料，具体表现在四个方面：其一，农场职工租赁农场土地必须承担土地租赁费；其二，租赁土地不得流转，职工只有耕种租赁土地的权利，不再耕种的租赁土地需退回农场，由农场重新进行土地招租，农场职工有优先租赁权；其三，农场租赁土地每隔几年调整一次，一般是五年调整一次；其四，农场对土地有较大的生产经营管理权限，比如对灌溉、病虫害防治，甚至播种季节、种植作物有统一要求。

国有农场这样一种制度安排同时达到了三个目的：第一，所有农场职工都有同等的土地租赁权，只要他们愿意种地就可以获得土地，同时，他们进城务工、经商也没有后顾之忧，他们从城市回到农场，随时可以再从农场租赁土地耕种；第二，不种地的职工将土地退还农场，农场就可以按生产便利的原则安排土地重新招租，从而防止地块细碎以及地权分散造成的农业效率损失；第三，因为土地收取租赁费以及土地可以调整，就使得农场具有很强的统一经营能力，真正形成了“统分结合、双层经营”的体制。

正是因为农场保持了土地生产资料的性质，农场经营体制较好地解决了当前农村经营体制中存在的弊病，择要有三：一是真正保证了职工以土地作为生产资料进行生产的权利，其外出务工、经商，不再种地，将租赁土地退回农场，不外出或外出回来要种地可以随时租赁土地耕种（有时需要有一个周期，比如五年一调整，很多农场有一定的机动地，可以随时满足职工租赁土地的需求）；二是地权相对集中以及经营户（农场职工家庭等）可以将租赁土地相对集中，对于降低生产成本、提高农业效率十分关键；三是农场具有相当强的统一经营能力，国有农场的农业社会化服务、抗旱排涝、病虫害防治，普遍比农村要好很多。

除此之外，农场还有两个优势：可以通过收取租赁费来均衡分配经营户（职工家庭）的权责关系，以及具有很强的对接国家资源的能力。以土地整理项目为例，国有农场普遍要比农村高效得多。这两个优势其实都在于农场具有高度的组织能力。

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三、重新设计农村土地制度的可能性

回到农村集体土地制度，如果强调土地生产资料的性质，农村集体土地制度就可能大为不同。

当前农地制度强调两点：第一，集体所有的土地承包给全体村社集体成员，村社集体成员具有土地承包权，土地承包关系稳定且长久不变；第二，承包土地的经营权可以流转，获得土地经营权的新型农业经营主体，其土地经营权受到与所有权、承包权同等的保护，以提高土地经营效益。问题是，当前中国农地确权确地，具有土地承包权的农户同时也具有土地经营权，农户是否愿意将经营权转让以及能转让到什么程度，土地承包者都会依据个人实际来与土地流入方签订合同，无论如何，由承包权派生出来的经营权很难与承包权同等重要。

在农业利润很少、土地租金普遍很低的情况下，土地承包者肯定不会在流转土地时给土地经营权以巨大权能。也就是说，新型经营主体即使流入了适度规模的土地，也往往面临地权分散、地块分散的困境，难以便利、高效地进行农业生产。

参照国有农场的机制，当前农村土地制度只要微调就可能极大地优化，其中的要点是将农地回归到生产资料，重建村社集体经营这个层次，并真正重建农村集体经济。有了农村集体经济，不仅可能顺利解决土地经营中的难题，而且可以将农民组织起来对接国家资源，建设农民自己的美好生活。

具体而言，当前农村土地制度安排需做出三点调整：第一，土地所有权、承包权、经营权分置，所有村社成员平等享有土地承包权，以及从土地中获取收益的权利；承包土地的农户，土地经营权不能流转，只能自种；不再耕种土地的农户仍然保留土地承包权，经营权退回村社集体，村社集体给予相应的土地租金补偿（类似返租）。第二，土地确权不确地，具体地块可以调整，每户所确土地承包面积不变。第三，村社集体收回的土地经营权，本村社农户有优先招标权。村社集体也有义务尽可能将招标土地集中连片，以便于农业生产。

在越来越多农民进城务工经商、不再种田的背景下，相应地，有越来越多的土地经营权退回到村社集体，村社集体将这部分土地经营权优先流转给本村社愿意种地的农户家庭。这样，村庄里就会同时有三种农户：第一种是留守家庭种地的中老年农民，他们主要耕种自家承包地；第二种是留守村庄种地的青壮年劳动力，通过优先流入外出农户退出的土地经营权而形成适度经营规模，变成村庄中的“中坚农民”；第三种是具有土地承包权却进城不再种地，将土地经营权退还村社集体同时从村社集体获取地租补偿，可以随时回村要地耕种的农户。

进城农户越多，退给村社集体的土地经营权越多，村社集体就可以优先将这部分土地经营权流转给留村的青壮年农民，这部分青壮年农民就越可能在不离村的情况之下扩大农业经营规模，获得不低于外出务工的收入，成为“中坚农民”。进城不再种地的农民越多，他们让渡出来的农村获利机会（包括让渡出经营权的土地）就越多，村庄就可以容纳越多的“中坚农民”，从而保持村庄原住民的主体性，而不是由外来新型经营主体占有原住民的土地。只要本村的“中坚农民”仍在坚守，进城农民就可以随时退回农村，以及保持与村庄的血肉联系，留住“乡愁”。

这样一来，既可以保障农户的承包权，又可以保障经营者的经营权，同时可以从便利农业生产、提高农业效率等方面进行有效的地权整合和地块集中。更重要的是，因为农户经营权只能退回村社集体，村社集体可以通过地权整合和地块集中，优先将经营权向本村社集体成员流转，从而形成一个相当稳定的“中坚农民”群体。

在新时期，国家试图通过设计农地“三权分置”制度同时达到保障农民承包权与保护经营者的经营权的双重目标，以上设想有可能达到目标。

四、将农民组织起来

更重要的是，通过以上设想可以在两个层面将农民组织起来，而这两个层面都是通过“三权分置”来培养新型农业经营主体，化解农村城镇化背景下农业困境所不具备的。

这两个层面分别是：第一个层面，为所有农户提供集体层面的农业公共服务，比如土地集中连片、抗旱排涝、病虫害防治、机耕道修建以及统一机耕机收等；第二个层面，重在重新将农民组织起来，真正让农民成为建设其美好生活的主体。

第一个层面，解决农业生产中的共同生产和统一经营问题，可以在五个方面回应农户的农业生产需求。

其一，可以比较有效地解决农地细碎化的问题。主要是通过地块调整，尽可能做到一个农户一块地，让耕地连片成块，集中经营。其二，针对当前农村土地承包者与经营者分离，土地经营权过于细碎以及地块过于分散的问题，由村社集体统一（有偿）收回外出打工者退回的土地经营权，再按本村社成员优先原则进行土地经营流转的招标，可以将（有偿）收回的土地承包权按便利生产原则进行整合，从而防止当前农地流转中的无序问题。

其三，可以为农户提供统一的产前、产中和产后服务，比如集体灌溉、机耕机收。其四，可以为退出土地经营权的农民保留承包权，提供退出经营权的补偿，以及提供随时返回农村种地的保障。正是因为退出经营权后有地租补偿，且仍然保留了承包权，可以随时要回经营权自行耕种，进城农户就会依据家庭实际情况进行理性决策，而不会为了保留返乡退路，不理性地抓住具体的土地，从而为依据农业生产需要进行土地整理提供了条件。其五，不再种地的农户退出的土地经营权为仍然留村种地的农户提供了扩大土地经营规模的机会，从而孕育出一批村庄中的新“中坚农民”。当前农村土地自发流转形成的“中坚农民”通过流入外出农户的土地形成了一定经营规模，这些“中坚农民”普遍存在流入土地地块细碎、地权分散的问题。新“中坚农民”则可以通过村社集体统一进行土地整理与招标来解决这一问题。