四、发掘村级治理的内生资源

总体来讲，当前中国农村村一级仍然是熟人社会，一个行政村多则两三千人，少则数百人，经历过人民公社“三级所有、队为基础”的实践，行政村本身是集体所有村社单位，是土地集体所有的承担者。中国村庄都有久远的历史，村民世世代代居住在村庄，所有农户都有自己的宅基地和住房，都按人口分配了承包地，具有土地的承包经营权。

虽然当前中西部农业型农村大部分中青年劳动力都外出打工去，村庄中以缺少进城务工经商机会的老弱病残为主，但一方面，中青壮年劳动力外出务工经商增加了农民家庭的收入，扩大了农户家庭的经济能力；第二，留村农民是处在邻里亲朋熟人社会关系中的，因此，当前村庄，不仅所有农民都有土地和住房，而且还有历史形成的各种熟人社会资源、乡村社会资本。在这样一个熟人社会中进行治理，很重要的就不是仅仅按外在规则办事，而要真正找到村庄节点性力量来满足村社农民基本生产生活需要。

村庄最为重要的节点性力量有两个：一个是未离开农村又可以在农村获得不低于外出务工收入的农村青壮年劳动力，这种不离村青壮年劳动力就是我们所讲“中坚农民”，“中坚农民”是当前中西部农村最佳村组干部人选，他们在农村获得收入，因此对农村基本生产生活秩序的保持具有强烈内在需求。因为要从事生产获得收入，他们就不太可能当脱产干部。反过来，正因为不脱产，内在要求维持农村基本生产生活秩序，他们就有治理好村庄的动力。这些“中坚农民”长期在农村生产和生活，他们了解农村情况，懂得农村实际，有能力解决基层治理出现的各种问题。农村另外一个节点性力量是“负担不重的低龄老年人”，碍于篇幅，此处不展开论述。

熟人社会的事情都是人格化的，也都是具体的，一事一议，一人一策，加之农业社会本身的季节性、农村事务的低利益密度和重复性较低的特点，就使得乡村治理必须要有很强的策略性，村干部必须要有很强的主体性和主动性。只有村干部有了主体性和主动性，村干部才会用最低成本和最小代价来维系农村基本生产生活秩序，为村民生产生活提供高效服务。反过来，如果村干部丧失了主体性和主动性，变成上级提线木偶，则村干部无论做多少工作，可能都与村民群众的需求无关。结果就是，村干部越来越忙，村级治理资源越来越多，村级治理效果却越来越差。

也是因此，当前村级治理的方向不应当是片面的自上而下的规范化、正规化，而是要充分调动村干部的主动性，建立村级治理的主体性。村庄是国家与农民关系中最基层的环节，在当前阶段，国家还无力直接面对每一个农户，充分发挥行政村的自治功能，将行政村建设成为国家自上而下要求与农民自下而上诉求相对接的平台，是极为关键的。

要让行政村具有活力，让村干部有主体性和主动性，国家在向农村转移资源时就不能规定太死，尤其是在当前全国中西部农村集体经济实力十分薄弱的情况下面，国家必须要为村一级提供具有一定自主使用权力的“活钱”，比如成都市每年为每个行政村提供的村庄具有一定自主使用权的公共服务资金，就是非常好的尝试。

五、结论与讨论

村级具有自主使用权的资源越多，村干部越是可能滥用这些资源，因此就有必要对如何使用资源进行规范，但这个规范必须要有度，规范太细太具体，自上而下的规范就会造成基层治理活力的不足。当前农村基层治理中存在的主要问题是上级要求太高、太具体，这就造成了当前全国农村基层普遍的空转与形式主义，造成农村基层治理的严重内卷化。解决问题的一个办法是对基层治理中出现的问题进行事后追究。当前基层治理中为防止国家输入农村资源的不合理使用，而对资源使用（使用用途及方法）进行了细致规定，所谓“打酱油的钱不能用来买醋”。实际上，可以允许一部分国家输入农村资源经由民主程序相对自由地使用，借资源的使用来激活村庄政治。

换句话说，为了保证国家输入资源有效使用我们当前采取的主要办法是防火，即消除一切可能引发火灾的隐患，即使那种极小的隐患也要消除，防早防小、防微杜渐。不过，要杜绝一切火灾隐患，成本一定是极高的。所有防火措施都是相对的而不可能绝对，因此火灾还是要发生的，发生了火灾就要救火。防止火灾的实践总是在防火与救火之间形成一定平衡。

要保证国家输入农村资源的绝对安全，就可能极大地损失资源使用的效率，而如果完全信任村干部或村社共同体，不加限制地输入资源，村干部就可能贪占滥用国家资源。必须寻求二者之间的平衡：一方面对资源使用进行规范；一方面又必须给基层一定的主体性和主动性，允许基层治理有相当灵活的空间。一旦出现了问题，纪检监察机构可以介入进去“救火”。要使基层治理有效，就必须就上级规定与基层活力之间保持平衡，将村干部使用国家下乡资源的权力装进笼子，同时又要让笼子有一定自由空间。在国家投入越来越多的资源来建设农村，同时又有越来越多的制度和规则下乡的情况下，如何完成基层治理由管理向服务的转型，但是又不至于造成其主体性和主动性的丧失，不至于造成严重的治理内卷化，是摆在我们面前的一个重要课题。

中共中央办公厅近日发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，整治文山会海、改变督查检查考核过多过频过度留痕现象、完善问责制度和激励关怀机制，正是体现了对于这一问题的重视。

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